關于中央和地方財政支農事權與支出責任的幾點思考

張志華　謝元

近年來，我市深入貫徹中央強農惠農政策，積極發揮公共財政職能作用，不斷加大村級財政支農投入力度，推進現代農業發展，促進農村經濟社會進步。農業財政投入穩定、持續增長，農業支出占財政總支出比重持續提高，地方財力占農業支出的比重不斷提高。由于各級政府間事權不清晰，地方支出責任較多，加之沒有匹配的財力，影響了地方政府支農投入的可持續性。因此，統籌考慮政府間支農事權與支出責任，對推進農業農村經濟社會發展意義重大。

一、財政支農事權和支出責任劃分現狀

由于配套改革未能及時跟進，1994年分稅制改革后，中央地方事權和支出責任相適應的制度一直沒有深入展開。從財政支農實踐看，在事權和支出責任劃分上并未明確，中央和地方始終是“你中有我，我中有你”的格局。

（一）事權劃分方面。事權為一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責。在農業發展中，各級政府均承擔了一定的任務，履行了一定的職責。以中央一號文件以及各級地方政府出臺的貫徹意見為標志，中央和地方政府根據“三農”工作實際，每年都做出了一定的工作安排，明確了年度工作任務。同時，各級政府結合實際，制定了本地產業發展規劃，不斷提升現代農業發展水平。如我省相繼實施的江淮分水嶺綜合治理開發、千萬畝森林增長工程、小型水利工程改造提升行動，我市實施的現代農業示范區建設等，均屬于地方事權范疇。

（二）支出責任方面。支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權、滿足公共服務需要的財政支出義務。各級政府為支持“三農”發展，均安排了一定的財力予以支持。不考慮結余結轉因素，2011年全市農林水事務投入35.2億元，其中中央和省財政投入25億元、市縣投入10.2億元，占比71%、29%；2013年投入45.4億元，其中中央和省財政投入28.6億元、市縣財政投入16.8億元，占比63.1%、36.9%。在支出責任的劃分上，雖有一定的明確，但效果并不理想。一是設立要求。上一級政府就一項工作做好安排，尤其是設立專項資金時，一般要求下一級政府也相應設立。二是項目配套要求。近年來，中央在安排一些重點項目時，一般要求地方財政安排一定比例的地方配套資金。如現代農業生產發展資金項目，要求縣級財政按中央投入的20%配套；農村飲水安全工程的投資中，中央財政投入60%（享受西部政策的80%）、省級財政20%（享受西部政策的10%）、其余由市縣財政配套。三是對跨區域重點項目，上級政府也明確為本級事權，但在支出責任上仍要求地方分擔。如淮河入江水道工程（高郵湖大堤加固）跨江蘇、安徽兩省，我省境內工程投資27493萬元；因我省工程位于天長市，要求滁州、天長配套5494萬元。

二、財政支農事權和支出責任劃分影響

（一）支農資金設置重復，監管難度加大。一是在同一級政府間的事權不清問題。如中央政府，涉及農田水利基礎設施建設資金，就有多個部門設置，如發改委組織的新增千億糧工程、水利部牽頭的小農水重點縣、國土部的土地整理、財政部的農業綜合開發、現代農業發展項目等，這些項目基本上是以農田水利設施建設為中心。二是多級政府間的事權不清。如我省的美好鄉村建設、千萬畝森林增長工程，省、市、縣三級政府都在推動，三級財政均設立專項資金。由于多頭管理、項目分散，使資金監管難度加大。以縣級為例，直接管理支農資金的有發改委、財政、農業、林業、水利、科技、國土、交通、民政、教育、扶貧等多家單位。管理部門多造成申報各自為政、實施標準不一、資金管理方式多樣；同時，由于缺乏溝通，導致支農投資盲目投放、重復支持等現象屢屢發生。

（二）整合難度加大，使用效益降低。針對管理部門多、實施主體多、項目類型多、項目數量多帶來的支農資金使用管理問題，各級財政部門積極發揮公共財政資源配置職能，建立健全縣級財政支農資金整合工作考評體系，深入推動縣級財政支農資金整合，統籌安排使用財政支農資金，推進農村經濟社會發展取得一定成效。由于支農事權與支出責任劃分影響，中央財政投入所占權重較大，并且主要通過專項轉移支付安排；加之省、市專項轉移支付因素，使縣級整合工作難以按預期開展，通過整合有效解決支農資金使用管理中的固有問題有待時日。

（三）補償機制未健全，影響進一步投入。2013年中央經濟工作會議提出“要依靠自己保口糧，集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全?！奔Z食安全已上升為國家戰略。林業是生態建設和保護的主體，承擔著保護自然生態系統的重大職責。糧食生產和植樹造林的外部效應，說明了農業產業“公共物品”的特性，其效益是外在化的。在目前的分稅制財政體制下，由于補償機制未健全，已影響到縣級財政支農投入的積極性和可持續性。以全椒縣為例，在農業生產投入方面，該縣糧食年常產為42.5萬噸左右，糧食商品率達70%。為保障糧食生產，縣財政對農田水利基礎設施投入逐年增加。2011--2013年，該縣用于農田水利基礎設施建設的財政總投入為7.8億元，其中縣級財政2億元以上，占總投入的25.64%。在生態環境建設投入方面，該縣是國家級生態建設示范區，共有森林面積43萬畝，其中公益林面積16.68萬畝，森林覆蓋率33.6%。但目前只有公益林、退耕還林和“千萬畝森林增長工程”由中央和省財政給予一定補助。此外，縣財政對各類綠化造林、森林防火等生態環境保護建設投入較大。2013--2014年，該縣共完成“千萬畝森林增長工程”造林8.62萬畝，2013年投入千萬畝森林增長工程資金1200萬元、2014年安排資金3500萬元。

（四）配套要求過多，影響地方預算執行。中央和省下達的部分支農投資項目，要求市、縣要按一定的比例進行資金配套。這種做法對多方籌資增加農業投入有促進作用，但對市縣財政來說，無法承受太多的資金配套要求，也影響了地方預算的執行。一是與預算管理要求不相適應。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》明確“硬化預算約束，年度預算執行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外，一般不出臺增加當年支出的政策，一些必須出臺的政策，通過以后年度預算安排資金。”二是與地方財力不匹配。根據收入規模和預算管理體制，我市縣級地方財力一般在8-25億元，基本運轉、民生保障等剛性支出已使支出安排十分緊張，加之地方債務壓力，縣級支出預算安排捉襟見肘，再談重點支農項目配套無疑是難上加難。如淮干（蚌浮段）工程，即淮河干流蚌埠至浮山段行洪區調整和建設工程，跨滁州、蚌埠兩市，項目法人為安徽省治淮重點工程建設管理局，由水利部淮委建設管理局代建。該工程鳳陽縣境內總投資20.85億元，要求市縣配套資金4.17億元；因征用征遷費用標準問題，實際配套達到6.87億元。因此，一些重點支農項目開工后，上級的專項資金拿來用，本級的配套拿不出，使支農項目存在“先天” 資金缺口。

三、關于中央和地方財政支農事權和支出責任的幾點思考

（一）科學界定中央和地方財政支農事權及支出責任。

1.中央財政支農事權及支出責任的界定。一是以糧食安全為中心的農業基礎設施建設；二是跨區域性的農村公共服務，包括跨流域的江河湖泊治理、生態環境建設；三是農業科技基礎性研究；四是重大動物疫病防治；五是扶貧開發等。

2.地方財政支農事權及支出責任的界定。一是承擔區域性的農村公共服務，包括農村生活環境治理、小型水庫及塘壩建設與維護、農村公益設施建設與維護等；二是“菜籃子”工程；三是地方性災害事故救助；四是農業生產經營主體培育等。

3.中央和地方財政支農事權及支出責任的界定。一是大中型水庫建設與維護；二是農業生產救助、特大防汛抗旱及動物疫病防治等。

（二）健全地方支農支出財力保障機制。以界定政府間事權及支出責任為基礎，逐步理順中央與地方間財權劃分，進而實現支農支出的財力保障。遠期目標，以建立各級政府主體稅種為核心的稅收體系，確立政府間財政分配關系，解決支農支出財力保障問題。遠期目標需要納入中央與地方政府間總的事權與支出責任統籌考慮。近期目標，以目前支農支出事權劃分為基礎，以改進支農支出管理方式為突破，實現地方支農支出財力平衡。近期目標為過渡性措施，為實現遠期目標奠定基礎，需要做好以下工作：

1.改進支農支出管理方式。對新出臺支農政策，包括重點支出項目編制，按“誰制定、誰負責”原則確定支出責任，僅對本級支出做出安排，不再對地方（主要是縣級）提出支出要求。

2.穩妥推進轉移方式改革。目前，上級支農支出主要以專項轉移支付方式實現，隨著一般性轉移支付增長機制建立，增加一般性轉移支付規模和比例勢在必行。考慮現階段縣級財政收支壓力、縣級政府履行責任較多等實際，在支農支出績效考核體系未健全的情況下，一般性轉移支付過快增長，使支農支出增長難以有效落實。因此，從保證支農支出實際效果出發，支農項目在一段時間內應予保留。

3.強化地方支農支出績效考核。一是建立健全地方支農投入穩定增長機制。根據地方支農事權劃分，核定地方財政支農支出基數，并結合財政收入因素，確定地方支農投入增減，進而保證地方支農支出責任的實現。二是嚴格地方支農投入績效考核。將地方支農投入、上級一般性轉移支付（農業部分）、上級專項轉移支付（農業部分）等列為地方支農支出考核內容；同時，對支農投入績效目標進行考評，建立科學的地方支農支出績效考評體系。地方支農支出績效考評結果，納入地方政府年度目標考核體系，以增強地方政府加強支農支出管理的責任。

（作者單位：安徽省滁州市財政局）

責任編輯：洪峰