宜昌高新區村集體資產產權制度創新試點工作調查

隨著工業化、農村城鎮化程度的不斷提高，中小城市的“城中村”“城郊村”“園中村”正在面臨或逐步面臨可耕土地征用殆盡的實際。作為農業人口“財富之母”的可耕土地不復存在后，如何強村富民、如何讓村民安居樂業，成了各級黨委政府不容回避的重大課題。作為國家級高新技術開發區的湖北省宜昌高新區， 2011年啟動了3個“城中村”的集體資產產權制度創新試點工作。通過成立村級股份合作社，將集體資產的70%折股配置到失地農民，村民變身股民，安享集體資產收益分紅，在科學、持續推進強村富民的過程中，鞏固了基層政權之基，為農村改革創新和破解失地農民生存發展難題提供了借鑒。

一、宜昌高新區“城中村”集體資產產權制度創新試點情況

宜昌高新區是宜昌市經濟發展的核心引擎，下設東山、猇亭、白洋等6個園區，規劃面積320平方公里，共有“城中村”“城郊村”“園中村”30個，每個園區都涉及這三類村級組織。

宜昌高新區作為先期試點實施集體資產產權制度創新的3個村，分別為周家沖村、萬年村、張家村，均為東山園區所轄的“城中村”，且地處宜昌市主城區。3個村共有農戶2476個、人口6973人、土地面積2224畝。這3個村于上世紀80年代未由宜昌市西陵區窯灣鄉成建制劃歸宜昌高新區管轄。經過20多年的發展和演進，3個村的可耕地基本被征占殆盡，屬于典型的“城中村”。大量的農民失去土地后，由于就業技能限制，給基層組織帶來了較大的轉移安置壓力，加上一些歷史遺留問題的疊加，使其成了城市建設和經濟社會和諧發展的潛在不穩定因素。3個村為了生計和既得利益的上訪投訴從未間斷過，個別村甚至成了民事糾紛和治安案件的高發區、重災區。這3個村雖然聚集有5.38億元集體資產，且每年有不菲的收益，但因村級資產屬于村民共有，共有對象的權屬份額不明確，貿然分配必將因公平與否引發矛盾，造成社會動蕩。

為了讓這些失去土地的“城中村”農民住有房、病有醫、學有教、勞有崗，在公平前提下享受到集體資產經營發展的成果，宜昌高新區于2011年5月出臺了《宜昌高新區村集體資產產權制度創新試點工作方案》，正式啟動了周家沖村、萬年村、張家村3個“城中村”的集體資產產權制度創新試點工作。3個村分別成立了村級股份合作社，共歸集集體凈資產2.73億元，折股161956股，按照3：7配股原則， 3個村級股份合作社共配股48586股，符合配股條件的村民共配股113370股。經過3年的發展，目前3個村的集體資產總額已達7.29億元，增長35.10%；2014年，集體經營總收入為11016.13萬元，上繳稅金1049.058萬元；累計用于村級公共事業支出1628.78萬元，可分配收益為3430.92萬元，計提公積金、公益金657.08萬元后，累計為村民股東分配收益2773.84萬元，平均每股享受了244.67元的收益，村集體和村民在獲得分配收益的同時，現所有者權益已由股改時的平均每股1573元增值到了2069元，每股溢值高達31.5%；3個試點村實現財務收入2960萬元，向股東分配收益 967.76萬元，計提公積金、公益金148.67萬元，分別占全省試點村三項指標總額的6.36%、15.6%、3.4%。

村民變股民，失地也生金。如今，在宜昌高新區3個完成產權制度創新的“城中村”，單個農戶每年僅持股分紅一項就不乏超過1萬元的對象。持股分紅加上適齡老年農民的退休金和青壯年農民的轉移就業工資收入，讓宜昌高新區東山園區3個“城中村”的所有農戶擁有了穩定可靠的收入來源，長期困擾各級干部的失地農民生存發展及管理問題，也在村級產權制度創新帶來的“紅利效應”中迎刃而解。上級組織的施政權，村級組織的話語權，農民群眾對村務活動的參與權、監督權等都得到了同步增強。

二、宜昌高新區“城中村”實施集體資產產權制度創新的具體做法

宜昌高新區實施集體資產產權制度創新的3個“城中村”，是全省村級集體資產產權制度創新的試點村，其做法可概括為“一組建、二配置、三對接、四選拔、五建制”。

“一組建”，即各村組建村級股份合作社，進行工商注冊登記。這一注冊需突破股份合作社無專門法律支撐的瓶頸。我國僅有《農民專業合作社法》調整農民個體間的抱團發展，尚無涉及村級集體產權改革的《股份合作社法》，工商注冊在尋求突破的同時，也推動了立法補缺。隨著“張家村股份合作社”成功注冊登記，為周家沖村和萬年村注冊股份合作社創設了通道。

“二配置”，即配置股份合作社集體股和社員個人股。3個村級股份合作社通過清產核資，共按凈資產2.73萬元配置股份161956股；通過清人分類，共明確6574人可按基本股、勞齡股、勞動貢獻股等不同情形享有合作社不同份額的股權。3個村的股份合作社一律持有總股份的30%，70%的股份按可持股社員享有的不同份額配置到人。持股最多的社員持股數達39股，最少的為3股。所有社員股實行增人不增股，減人不減股管理辦法，持股社員離世，其股份依法實行繼承。3個村級股份合作社對配置的社員股轉讓分別有不同規定，張家村、萬年村兩個股份合作社明確規定社員股原則上不能轉讓，確需轉讓也只能在股東內部轉讓。周家沖村股份合作社允許社員轉讓不超過50%的持股，向股東外轉讓必須報經股東代表大會審議。同時規定，一個家庭或一個自然人通過受讓股份，達到總股份5%時必須公告。

“三對接”，即各村股份合作社依法成立董事會，對接村民委員會；成立監事會，對接村務監督委員會；成立股東大會，對接村民代表大會。股份合作社與村民委員會實行“一套班子，兩塊牌子”運行，確保改革創新不違背《村民委員會組織法》，不虛化村級組織建設。

“四選拔”，即每村選拔股份合作社董事會成員5人，推選董事長，董事會成員同為村委會成員，董事長同為村委會主任；選拔股份合作社監事會成員3人，推選監事長，監事會成員同為村務監督委員會成員，監事長同為村務監督委員會主任；選拔股東代表大會成員25至45人，股東代表大會成員同為村民代表大會成員；選拔股份合作社“三部一室（經濟發展部、資產管理部、綜合服務部、辦公室）”工作人員若干名，均作為村委會和股份合作社后備干部培養管理。

“五建制”，即建立“三資”管理制度，強化對村級資金、資產、資源管理，細化單項管理制度，嚴格執行“收支兩條線”，“三資”賬務管理由各村委會委托街辦“三資代理中心”代管（俗稱村賬鎮管）；建立年度預決算制度，各村級股份合作社根據當年可實現的財務收入，按照量入為出原則編制年度財務收支預算，并報股東代表大會審議，對確需追加的支出預算，須由股東代表大會決定；建立目標考核制度，根據年度預算明確和街辦下達的經濟指標，對股份合作社管理層實行目標責任制考核，并與工資待遇掛鉤進行績效管理，根據年度考核情況，對各股份合作社管理層薪金實行有獎有懲的兌現模式；建立內外并重監督制度，各股份合作社內部實行監事會、股東大會民主監督，負責財務收支的日常監督檢查，糾偏查違，外部依法接受審計、財政監督，依律接受紀檢、監察、農經等黨政職能機構監督，分年實行“三資”及運營情況的專項審計；建立社（村）務公開制度，各村股份合作社按月通過社（村）務財務公開欄向股東（村民）公開一次財務收支情況，接受股東（村民）質詢。參照國企實行“三重一大”事項民主決策、向上報告制度，對資源發包、資產處置、單筆過萬元的資產購置依律實行公開招投標。單筆超過10萬元的工程、勞務、購置及“一事一議”項目，按程序表決后，實行先報批，再交由政府采購中心實行招標。

三、宜昌高新區“城中村”實施集體資產產權制度創新的積極效應

宜昌高新區東山園區3個“城中村”實施村級集體資產產權制度創新3年來的實踐，順應了時代發展和民眾意愿，贏得了基層干部和農民群眾的衷心擁護，破解了工業化、城鎮化進程中失地農民生存發展的難題，充分體現了中國特色社會主義建設中的“公有制”的強農惠民魅力，重構了新時期新階段新型農民的核心價值觀，有力推進了經濟社會的和諧發展。其積極效應主要體現在以下四個方面。

（一）強化了基層政權建設，重構了統分結合模式。宜昌高新區3個“城中村”的集體資產產權股改，是在“城中村”農民失去土地的新形勢下，對以家庭承包、集體統一經營統分結合的雙層經營格局的延續與重構。股改過程的制度設計、股份配置等，最大限度地追求了公開、公平、公正，突顯了村級組織公心為民的務實作風，讓百姓看到了村級組織領導與服務的重要性、必要性，樹立了村級組織的權威，有效強化了基層政權建設。通過股改，“城中村”失地農民由過去村級土地集體所有、家庭承包經營，演變為村級資產集體經營、個人持股受益，實體上沒有改變農村改革的統分結合的架構，形式上讓村民由擁有土地承包經營權轉為了擁有村級資產持股權、收益分享權。這種改革也為越來越多的“城中村”“城郊村”“園中村”改革創造了可資借鑒的移植復制模式。

（二）發展了村級集體經濟，破解了農村變革難題。“城中村”村級集體資產沒有股改前，集體資產按政策應界定為村民共有。因享有對象、份額不明確，形成的是產權虛置事實，村民無法合理地分享資產經營收益，讓老百姓分享改革發展成果在一定程度上成為口號。股改后，村級股份合作社在制度框架、績效考核機制以及股（村）民監督下合規經營，認真履責，自覺追求效益最大化，進而利用土地征占收入和資產盈利解決老百姓衣食住行問題，以及老有所養、病有所醫問題。與此同時，股（村）民還按持股份額逐年貨幣化分享經營收益，改變了失去土地即無收入來源的尷尬狀況。宜昌高新區3個“城中村”利用土地征占收入、資產經營收入，興建824套安置保障房，辦理2205人失地農民保險，完善安置小區相關基礎設施建設。同時，集體積累這一“蛋糕”保持了20%以上的年均遞增，集體資產總額達到7.29億元。3個“城中村”還未雨綢繆，科學考察項目，發展“飛地經濟”。張家村、周家沖村分別在高新區生物工業園征地建設孵化器、標準化廠房，計劃投資4500萬元。萬年村建設的占地1.4萬平方米的“南苑科技創業園”已成為省級科技企業孵化器，并為高新區成功孵化科技企業3家。經過發展，萬年村現已成為3個“城中村”中規模最大、資產最優、實力最強、后勁最足的村級合作社，集體總資產已達3.83億元，比股改時增長22%。塊頭較小的張家村集體總資產由股改時的9200萬元，增加到了1.48億元，增長幅度高達63%，張家村每股權益由股改時的919元增加到了1784元，溢值94.12%

（三）升華了農民思想境界，夯實了村民自治基礎。宜昌高新區3個“城中村”實行股改后，農民因變身股民而成了集體經濟組織名副其實的主人。由于集體資產的經營管理與自身利益息息相關，村民的思想境界得以不斷提升，參與集體資產經營管理的積極性普遍增強，對村務、社務、財務的關注度也急劇提升，出現了人人獻良策，個個思發展的齊心協力局面。由此，不僅集體經濟組織的凝聚力、向心力與日俱增，民主自治的基礎由虛變實，而且社會主義新農村所需要的管理民主要素也在生產發展、生活寬裕的背景下落到了實處。過去村民煩開會、厭議事，現在股民不但盼會開，還主動研究發展問題，提交商議事項。

（四）優化了社會管理創新，促進了農村和諧穩定。“城中村”實行股改后，不僅讓農（股）民有了穩定可靠的收益分配收入，而且還讓一批沒有轉移就業技能的農（股）民在股份合作社和安置小區的公益崗位上實現了就業，消化了無地可耕帶來的不穩定因素。據統計，3個村共有179人在股份合作社工勤崗位、安置小區保安保潔崗位就業，月均收入在2000元左右。每逢建軍節、重陽節，3個村都會到烈軍屬、無勞動能力的老年人家中慰問，并發放慰問金。安居樂業、衣食無憂的生活，終結了子女供養老人的歷史。張家村70歲婆婆趙長秀在股改前一直靠遠在美國的子女寄來生活費。股改后，老人專門打電話告訴子女，自己不僅有了退休金，還有近萬元的分配收益，再也不用寄來生活費了。生活條件的不斷改善，3個“城中村”先后有20多個農戶主動退出了低保照顧。結合配股分配收益，3個“城中村”先后出臺《村規民約》，敦促村民恪守法律法規，弘揚公序良俗。過去讓村干部棘手的鄰里糾紛、亂搭亂建、占地拆遷、綠化美化等問題也迎刃而解。村民們還自覺擺正國家集體個人三者關系，先后清償拖欠集體的各類債務208.04萬元。3年來，3個“城中村”村民無一人觸犯《刑法》和《治安處罰法》，無計劃外生育、無非正常死亡、無治安災害事故，社會呈現出前所未有的祥和安定。

四、宜昌高新區“城中村”實施集體資產產權制度創新的成功經驗

宜昌高新區3個“城中村”實施的集體資產產權制度創新，是一項在新常態下順應時勢、順應民意的革故鼎新之舉，是進一步深化農村改革的有益探索。這一改革創新之所以取得令人鼓舞的成效，主要得益于以下五點。

（一）黨的領導是保證。創新啟動前，宜昌高新區黨工委、管委會專門成立了《宜昌高新區“城中村”集體資產產權制度創新試點工作領導小組》，各街辦、村對應成立了領導機構和工作專班。為穩妥推進改革，高新區黨工委、管委會集體審定出臺了《宜昌高新區集體資產產權制度創新試點工作方案》《宜昌高新區集體經濟組織“三資”管理暫行辦法》等綱領性文件。完成股改后，宜昌高新區黨工委、管委會本著不斷完善和深化改革的負責態度，做到了改革創新班子不散、力量不減、工作不斷，使創新試點工作邊深入運行、邊優化完善。

（二）遵循民意是前提。試點工作啟動前，宜昌高新區進行了全方位、深層次的宣傳發動，講透了村級集體資產產權制度創新的意義和目的，讓農民明白了自己是集體資產的主人，是產權制度創新的決策主體、受益主體，調動了農民參與改革、投身創新的積極性。試點村的股改方案堅持“三上三下”修改完善，確保了農民發聲、農民評議、農民認可，推動了改革在和諧氛圍中有序開展。

（三）公平公正是核心。鑒于村級集體支持產權制度創新是涉及產權結構、治理結構、利益分配的深度變革，宜昌高新區始終堅持讓農民知情，請農民參與，邀農民監督。每一項涉及千家萬戶利益的制度設計都做到公開透明，絕不搞暗箱操作。3個試點村在資產清理、配股人員界定、股份配置權重、合作社章程制定等各個環節，都把最終表決權交給農民，確保了制度設計公平公正，最大限度地平衡了各方利益。

（四）解放思想是關鍵。隨著高新區不斷發展中冒出的“城中村”“城郊村”“園中村”越來越多，宜昌高新區黨工委、管委會領導認識到推行這一改革創新已時不我待，必須解放思想投身改革，并追求后來居上的改革目標。正是因為突出解放思想這一主線，宜昌高新區在村級股份合作社注冊登記時突破了配套法律法規滯后的制約，在村級安置管理上突破了城鄉二元結構的束縛。最終催生了農民變股民，享受村級組織發展紅利的制度創新。

（五）助推發展是動力。改革創新是為了發展生產力，是為了提升民眾幸福指數，是為了推動經濟社會協調發展。宜昌高新區實施村級集體資產產權制度創新的立足點，正是體現在這三個方面。這一改革，摸清了村級家底，盤活了存量資產，為村級股份合作社居安思危，謀求長足發展增加了壓力與動力；為增加失地農民貨幣性收入，改善群眾生活，拓展生存發展空間開辟了新的路徑；為壯大村級積累，興辦公共事業，體現公有制優越性找到了切入點。多個積極因素的調動與整合，在改革創新的動力上形成了疊加效應。

（調研組組長：楊美仁；副組長：許剛、陳公才；調研組成員：黃學敢、王運福、劉遠兵、陳繼平、劉愛斌、張明文執筆：張明文）

責任編輯：欣聞