棲霞市農業基礎設施運行維護機制探索

房培宏　林川

為解決農業基礎設施重投入輕管理、大型水利基礎設施管護難等問題，山東省棲霞市結合實際，在農業綜合開發、小農水重點縣等大型農田水利項目建管一體化方面進行了有益的探索，創造出“公司+合作社+農戶”三位一體農田水利項目建設管護新機制，初步建立起大型農田水利設施 “建管結合、利責統一”的運行模式。

一、主要做法

（一）結成利益共同體。棲霞市創造的“公司+合作社+農戶”三位一體的方式，將建設權與管護權有機統一、項目管護權與項目受益權有機統一，實現了項目立項、建設、監督和受益四方共贏。鼓勵具備專業資質、有參加水利項目建設意愿的公司牽頭成立農民專業合作組織，吸引項目受益農戶入社成為社員。合作社作為工程項目建后管護的主體，從工程前期規劃設計，到施工質量監督，再到項目建后運行管理，全程參與。既從設計源頭保證了工程長期發揮效益，又將項目置于群眾監督之下，做到了公開透明，更重要的是徹底解決了農業基礎設施建設項目建后管護的“短板”。

（二）堅持市場化運作。在強化施工企業、合作社和受益群眾等相關各方的協調與合作的基礎上，擴大市場化管理程度，提高專業化管理水平，引導專業合作社正確處理好資金投入、建設管理與農民需求之間的關系，按照農發項目和高效節水項目建設管理行業標準和規范要求，健全責任體系，推行民主管理。一方面引導建立公共透明、有序競爭的機制，鼓勵參與項目公開招投標有資質、有能力的施工企業發起成立相應的管護合作社，項目建設單位同時與中標企業簽訂施工合同和建后管護合同，通過公開競爭、優勝劣汰，促進建管水平的提高，項目施工主體即是項目管護主體，既負責項目的施工建設又負責建后的運行管護，有效解決了建設和管護的利益共享問題。另一方面加強政府監管，由物價部門核定水費水價，實行“水量、水價、水費”三公開，保護供水、用水雙方利益，杜絕發生“搭車”收費、“加碼”收費等問題；農經部門負責指導水利合作社規范財務制度，切實保障用水農民利益，確保工程正常穩定運行，滿足當地群眾生產需要。

（三）積極發揮主觀能動性。施工企業在施工過程中，充分考慮后期管護的成本因素，能夠從項目長期運行和便于管護入手，從項目源頭完善設計方案，避免因施工建設“粗線條”對后期管護的不利影響。比如，圍繞提高出水口的使用效率，解決“跑冒滴漏”問題，管護合作社根據山丘區地形特點和果樹灌溉需要，自行組織技術人員對出水口進行創新，把出水口設計為整體方形，便于安裝及管理，該設計已申報了國家專利。同時，按照責任分工，合作社對工程實行了專人、專職、全方位管理，嚴格執行工程設施維修計劃，定期檢查并及時維修維護各類工程設施和設備，對工程使用調試、操作維護、運行管理、灌溉等每個環節，提供詳細的技術指導，及時解決工程運行管理中出現的各類故障和問題，確保工程正常穩定運行。為了提高工程使用效益，引導合作社在加大投入上下功夫，鼓勵合作社投資新建工程、改造擴建原有項目。2014年，棲霞市春旱嚴重，負責管護的合作社不等不靠，自籌資金清淤擴建，提高工程項目灌溉保證率。為確保輸水管材用料可靠，承擔管護職責的合作社自籌資金采購原材料，委托生產廠家代為加工，從根本上保證質量；合作社還自籌資金，在位置偏遠的泵房安裝紅外線報警和遠程監控設備，依靠高科技設備提高防盜、防破壞能力。

二、取得的成效

棲霞市合作社市場化運作、專業化管理的新模式，初步建立起主體明確、管理規范、效益突出的管理體系，解決了 “集體管不好、農民管不了”、“沒有人員管、沒有經費管”、“重建輕管、只建不管” 等管護主體缺位、責任不清、經費不足等問題，為農業基礎設施建設項目長期良性運行提供了有力保障，最大程度地發揮出國家支持“三農”政策的惠農效益。

（一）節水效益明顯。合作社農田工程管理模式，實行政府監督、部門監管、企業支持，受益群眾用的是“明白水”，交的是“清楚錢”，合作社把水費收入主要用于維護和管理，破解了土地治理項目工程設施“有人使用、缺錢維護”的難題，得到了受益農民的支持和擁護，用水戶主動關心工程狀況，自覺維護工程設施，工程效益得到充分發揮，實現了“以工程養工程”的良性循環。2014年，棲霞市境內遭遇旱情，農業灌溉受到極大影響，而由合作社負責管護的土地治理項目累計灌溉面積達57.2萬畝，灌溉用電894.4萬千瓦時，節約用水2860萬方，受益區域內的農作物產量與往年持平甚至略高，實現了抗旱減災、保收增收的目標。據統計，2014年實行了新型管護模式的農業綜合開發項目和小農水項目區受益群眾人均增收節支1500元，致富步伐明顯加快。

（二）資金整合效益顯著。雖然一些大型農田水利工程項目按照項目管理規定都相應計提了一定比例的財政資金作為工程管護基金，但相對于工程建設規模和項目工程自身易損耗等特點，只是杯水車薪。引入水利合作社管護機制后，管護主體承擔日常維修養護費用，很自然地就把工程設施當成“自己的”資產維護管理，可有效降低日常維護管理成本，從而保證工程項目長久發揮效益。另外，“解放”出來的工程管護基金可以用于工程運行中后期維修設施、更換設備等大額維修養護支出，很好地實現了社會資本與財政資金的有效結合。

（三）農村社會更加和諧。傳統的政府和村集體管理模式，責任界定模糊，管理方式粗放，農忙集中灌溉時往往出現爭搶用水現象發生。實行合作社參與項目管護后，合作社與農戶緊密聯系，實現“三有”，即有專業、專職的管水隊伍；有科學合理的年度用水計劃；有符合實際、群眾一致認可的輪流灌溉方案，合作社直接組織灌溉、計量和收費，與農民群眾面對面接觸、交流，及時化解用水過程中產生的矛盾和糾紛。農戶之間相互配合，相互監督，自覺遵守灌溉秩序，縮短灌溉周期，增進睦鄰友好，密切干群關系，維護了農村的安定團結。

三、建議

農業基礎設施建設項目建設管理和運行管護公益性強、任務重、問題多，解決不好就會制約工程效益的正常發揮，進而影響農民增收致富。從目前情況看，棲霞市推行的“公司+合作社+農戶”建管一體的管護模式盡管取得一定成效，但仍處于起步階段，還存在著管護市場競爭不強、管護人員業務水平有限、管護資金籌集渠道較少等問題。下一步將著重探索新機制，擴大農村公共服務運行試點，在規范管理、提升服務、資金保障等方面傾心用力，使運行管護更科學、更規范，綜合效益更長久。

（一）建章立制，活躍管護市場競爭。在明晰產權和各方責權的基礎上，制定出臺農業基礎設施建設項目和農村公益事業管護市場準入、備案、獎勵、退出等相關規章制度，一方面按照誰管理、誰受益的原則，保障承擔管護職責相關主體的合法、合理權益，活躍管護市場，促使更多的社會資本參與項目管護工作；另一方面，規范管護主體的運營管理，促進其有序健康發展，為土地治理項目長期發揮效益提供堅強后盾。

（二）部門聯動，提高從業服務水平。切實發揮相關政府部門的服務職能，采取現場指導、技能培訓等方式，指導提高承擔管護職責的相關主體從業服務水平。水利部門負責提供農田水利工程維修養護、設備運行、灌溉制度等方面的服務指導；農經、財政部門負責提供日常經營、成本核算、財務管理等方面的服務指導；物價、發改部門負責提供水費、水價核定等方面的服務指導，建立起多部門聯動、定期考核、持證上崗的高效規范管理機制，引導相關主體合法、有序、健康發展。

（三）運作資本，多渠道籌集管護資金。一方面，按照資本市場運作的理念，積極探索以財政資金投入項目建設所形成的固定資產作價入股等多種方式，引導帶動社會工商資本參與土地治理項目建后管護；另一方面，在國家政策大框架下，探索財政資金投入管護的渠道，針對類似村內道路、文化大院等公益性較強的特點，從項目安排的財政資金中按比例計提部分作為后期維護管理基金，有效增加管護資金籌集數額，實現財政資金兜底、以小撬大的整合目的，為項目長期發揮效益提供有力的資金支持。

（四）發揮好“一事一議”資金作用，為農田水利設施后期管護保駕護航。目前，“公司+合作社+農戶”三位一體的建管模式已基本解決了大型農田水利設施的后期管理資金問題。當遇到自然災害等不可抗拒因素造成較大損失后，由于投入大，合作社往往沒有能力加以修復管理，間接造成了前期投資的浪費，亟待建立一套行之有效的機制。“一事一議”資金具備公益性、靈活性強的特點，十分適合用于農村公益性工程設施的建后管護。按投資規模大小劃分范圍，將投資50萬元以下的工程設施由合作社負責從事后期管護，管護經費可從“一事一議”資金中按比例計提，保證了后期管護經費，同時，確保財政資金使用效益的發揮，保障項目的長期有效運行。

（作者單位：山東省煙臺市財政局、山東省棲霞市財政局）

責任編輯：洪峰