光山縣財政支持農業生產全程社會化服務的實踐與思考

李曉煜　梁勇

農業社會化服務是指農業社會服務組織為農業生產服務對象提供的產前產中產后全過程綜合配套服務，是當前降低農業生產成本、提高農業競爭能力、促進農業持續穩定發展的重要舉措。光山縣自2013年被河南省財政廳確定為全省農業生產全程社會化服務試點縣以來，以項目試點為契機，引領現代農業發展方向，以實現農村發展、農業增效、農民增收為目標，找準農業生產薄弱環節，創新農業生產服務方式，推進縣域農業生產集約化、標準化、規模化。在具體實施過程中，光山縣堅持結合實際、政策公開，自主申報、鄉鎮推薦，公開競標、簽訂合同，監管考評、據實結算的原則，嚴格按照省廳批復的方案實施，對提供試點服務的農業社會服務組織所開展的服務內容，標準從高，考評從嚴，監管從細，結算從實，取得了一定的成效。

一、項目試點的實踐

（一）加強組織領導。縣政府成立了以縣政府常務副縣長任組長，分管農業副縣長任副組長，財政、農業、農機、水利、林業、環保等部門負責人為成員的縣級農業生產全程社會化服務試點工作領導小組。試點鄉鎮也成立由鄉鎮長任組長、分管農業副鄉長任副組長，財政、農業、司法、國土等站所長為成員的領導機構，依照省批實施方案負責具體工作。領導小組下設辦公室，負責試點服務主體申報、就地監管、服務面積的確認核實，全程參與服務工作的監查、落實，并對服務內容、質量、服務滿意度等進行跟蹤監管，開展績效評價，確保服務質量和服務效果。

（二）聚焦兩個因素。開展社會化服務試點工作需要同時關注農戶和服務組織兩個因素。即在充分尊重農戶意愿的前提下，需要加大財政支持農業生產薄弱環節的政策宣傳和解釋力度，最大限度地獲得農戶支持，減少工作阻力；又要充分調動服務組織積極性，讓其自主自覺自愿參與，既不能搞強制性的任務安排，也不能搞指令性的行政推動。

（三）建立競爭機制。社會化服務組織的選擇要以市場化運作為前提，引入競爭機制，即在同一個試點鄉鎮范圍內，選擇2個或2個以上服務組織承擔同類服務工作。光山縣在實際操作過程中，按照公開、公正、公平原則，在5個試點鄉鎮通過政府采購，10家競標服務主體參與項目實施。

（四）抓好績效評價。一是確定評價指標，即依據實施方案，重點抓好試點環節完成情況，服務質量的達標情況，服務對象的社會認同，預期目標即社會、生態和經濟效益的實現情況，對農業增效、農民增收和農村生態環境改善的間接影響等情況。二是分級評價績效，即先由各服務組織按評價要求，開展自我評價，形成真實、全面的項目實施績效自評報告；然后鄉鎮組織相關專業人員和村組干部，依據評價標準，組織績效復核；最后縣社會化服務試點辦公室成立由農業、財會、環保等技術專家組成的項目考評組，通過查詢資料、實地查看、專家打分等方式對試點單位的自評報告進行審查，提出考核意見，形成評價報告。對考核分數低于75分的服務組織，取消承擔服務的資格。三是綜合評價分值，把定性與定量貫穿績效評價的全過程，運用加權平均計分方式，將自我評價、鄉鎮復核和縣級考評的分值作為權數，確定不同的權重，分別核算項目實施績效，以最低分值作為結算的最終依據。

（五）強化過程監督。一是加強對服務承擔主體監管。縣社會化服務試點辦公室會同財政、農業、農機等相關部門開展對服務承擔主體資格的審查和監管。以合同的形式明確雙方的責任和義務。對承擔社會化服務主體者違約，按照合同約定，追究其違約責任，及時取消其服務資格。二是加強對社會化服務的技術指導，重點抓住農作物防災增產措施的實施、工廠化育苗、土地深耕深松、病蟲害專業化統防統治等服務環節的組織實施，嚴格按照農機操作技術規范和農時季節要求實施。三是加強對補助資金安全使用的監管。認真落實財政資金縣級報賬制的有關規定，充分發揮鄉鎮財政所就近監管作用，及時將項目信息抄送、告知鄉鎮財政所，委托鄉鎮財政所對轄區內的項目實施前、項目實施中和項目驗收考評等情況開展全方位巡查。四是公開接受社會監督。縣社會化服務試點辦公室主動邀請縣紀檢監察和檢察院參與對評審過程的監督，全程參與項目申報、實施、驗收。嚴格績效考評工作紀律，通過公開申報條件、公開競標結果，公開績效考評等程序提高項目實施的透明度。

（六）注重宣傳總結。農業生產全程社會化服務是推動現代農業發展、推進農業現代化建設的重要引擎，是新形勢下應運而生的新事物。在項目實施過程中，光山縣通過縣電視臺、光山網、光山通訊等縣域媒體，大力宣傳農業生產全程社會化服務的政策措施、成功經驗、先進典型和實施效果，以及在促進農業生產發展中的重要作用和意義，提高農民及專業合作組織的認同感。項目實施結束后，及時組織相關部門、社會化服務組織和受益對象進行座談交流，認真分析總結，查找不足，及時改進。

二、項目試點的具體實施

農業實際生產成本的制定是開展全程社會化服務補助的關鍵。光山縣主要通過事先走訪調查服務組織的實際生產成本，結合農業、物價部門意見，采用低成本策略，以就低不就高的辦法來確定補助標準。

在項目實施過程中，重點突出豫南淺山丘陵地區生產條件、生活習俗和農業時令，把找準薄弱環節，嚴格資金使用作為開展農業生產全程社會化服務試點的重點，堅持寧缺毋濫這一標準，嚴格資金使用，保證資金和人員安全。

結合農業生產實際情況，光山縣以冬小麥、水稻生產周期為一個生產年度，2013年試點項目資金安排在2014年度實施。2014年，農業生產全程社會化服務項目預算安排600萬元，每個環節補貼標準占實際生產成本的20-30%。其中土地深耕深松，補助資金150萬元；機械化播種小麥，補助資金36萬元；機械化育秧、插秧補助153萬元。該技術包括2個環節，即泥質軟盤育秧提供的插秧面積和機械化實際插秧面積；結合冬小麥和水稻在夏秋兩季收割的實際，一是核定試點服務組織機收面積，補助資金150萬元。二是核定試點服務組織病蟲害統防統治，通過政府采購，補助資金99萬元；烘干晾曬小麥糧食，安排補助12萬元。

經過績效考評，累計服務面積36萬畝，實際累計補助535萬元。

三、試點取得的主要成效

（一）農民專業組織化程度得到提高。充分發揮農民合作經濟組織懂經營、善管理、有資源的優勢，通過補助激勵措施的落實，扶持農民專業合作社開展多元化經營，解決制約農業生產薄弱環節的瓶頸，增強農業發展的后勁，使參與試點服務的一批農民專業合作組織得到培育、發展和壯大。通過開展合作社會計業務培訓，加強了財務管理，改善了農業合作組織的管理水平，增強了抗風險能力。

（二）新技術、新品種得以引進，新主體得到壯大。2014年，光山縣新增航空器1架、拖拉機333臺、插秧機4臺、收割機143臺、旋耕機10臺、烘干機3臺，新增育秧大棚3000平米、育秧盤15萬張，青龍河農機、眾生高效農業、新民農業專業合作社被評為國家級示范社。超級雜交稻“百千萬”高產示范工程得到袁隆平院士的充分肯定，被國家雜交水稻工程技術研究中心授予先進攻關基地。新技術的推廣，新品種的應用，新主體的發展和壯大，增強了民營資本投入合作組織的積極性，加快了農業基礎設施建設，改善了生產能力，為加快縣域農業現代化進程起到了推進作用。

（三）農民科學種田的意識得到強化。2014年，光山縣農業、農機部門共舉辦各類農業技術培訓31場次，培訓農業技術能手4215人。通過舉辦農民技能培訓，改變了農民重生產輕管理的思想觀念。通過推進規模化種植，有效地預防了病蟲害傳播和假種子等坑農害農事件的發生。通過對參加服務組織的機手和質檢員技術、政策的培訓，維護了農民切身利益。

（四）農業綜合生產能力明顯增強。光山縣通過試點提升了合作社的作業能力，促進了合作社由單項服務向綜合服務的轉變，試點鄉鎮逐步形成了以合作社作業服務為平臺，以合作社自耕自種為重點，以代耕代種其他合作社或種糧大戶、農戶為補充，以鄉鎮政府、村委會為監督主體的良性互動局面，實現了合作社、種糧（農機）大戶、受益農戶共贏。通過試點服務，促進了土地流轉，有效解決個體農戶、專業合作社與大市場的對接，優化了農村土地、資金、技術、勞動力等要素的配置，實現了農機合作社由兼營向專業化、職業化轉變，農業綜合生產能力明顯增強，保障了糧食安全，保證了農作物高產穩產。2014年，全縣糧食種植面積110.6萬畝，總產量達11.82億斤，再次獲得“省級產糧大縣”、“全國油料百強縣”和“全國糧食生產先進縣”稱號，首次被國家農業部授予“全國種糧大縣”稱號。

（五）畝均農業生產成本降低。通過對土地深耕深松、機械化小麥播種、機械化育秧和插秧、機收作業、病蟲害統防統治等生產環節的補助，推進了土地規模化經營，改變了農民固有的生產方式，減少了大量的人工投入，節約了畝均農業生產成本。據測算，2014年，試點項目區每畝生產成本降低140元左右，全縣試點服務面積總生產成本共減少840余萬元。

（六）經濟、社會和生態效益得到提升。一是經濟效益十分明顯。據測算，通過土地深耕深松、機械化作業、病蟲害統防統治等薄弱環節生產技術推廣與運用，平均每畝較上年增產10%。以2014年生產周期為例，全縣總服務面積增收節支合計2206萬元，其中：水稻增收729萬元（135元/50公斤），小麥增收637萬元（118元/ 50公斤），節支840萬元。二是社會效益顯著，通過試點項目的示范帶動，農民科學種田意識由“要我干”向“我要干”改變；新型農機實用技術的推廣和運用，使更多的勞動力從繁重的田間勞動中解放出來，從事二、三產業，增加了勞務收入；充分利用了農業土地資源，增加了糧食種植面積，減少了耕地撂荒。三是生態效益得到提升，通過推廣應用先進的農業機械作業生產和栽培管理技術，大量減少化肥、農藥施用量，提高有機農作物種植面積，有效減少了土地資源、水資源污染，改善了農業、農村生態環境。

四、政策建議

由于農業生產全程社會化服務是試點項目，無現成的管理經驗和操作辦法可以借鑒，因此，光山縣在項目實施過程中還存在一些不足，如項目實施進度慢，項目試點覆蓋面不廣，農作物中耕除草環節未能解決，技術人員欠缺，監管程序比較復雜，農業服務組織資金短缺等，這些還有待今后加以改進。

（一）完善和改進財政補助方式。要結合各地實際，針對農業生產季節性強的特征，進一步完善和改進資金補助方式，探索“售糧獎補”“復種獎補”或完善“以獎代補”“先建后補”“邊建邊補”等辦法，真正做到補到關鍵，突出薄弱，合同約定，應補盡補。

（二）擴大服務試點覆蓋面。因現有項目資金有限，服務面積尚不能覆蓋所有農戶，滿足不了其他區域農業生產全程社會化服務的要求，需要加大投入，重點對流轉面積適中（500畝左右）、輻射面廣、帶動更多農民增收的專業合作組織予以財政專項補助。鼓勵、支持和引導社會力量建立農業風險補償基金，共同參與農業生產全程社會化服務，切實解決農民專業合作社吸引社會資金有限，大戶自籌墊資服務程度有限的弊端。統籌相關相近項目資金，把秸稈還田或秸稈綜合利用納入農業生產社會化服務支持范圍。

（三）加強服務隊伍建設。農業生產全程社會化服務項目工作量大、操作難度高、涉及生態效益和“餐桌”安全，需要各類專業技術人員參與監管，需要調動鄉、村兩級組織的積極性，需要在縣、鄉、村、組四級建立起一支責任心強、業務素質高、知識結構合理的社會化服務體系隊伍，需要建立健全鄉鎮農業技術推廣機構，進一步加大對基層管理人員、技術人員的培訓力度，適應現代農業發展要求。

（四）簡化相關工作程序。農業生產全程社會化服務環節多，需要明確主管部門，協調監管機構，理清部門職責，簡化工作程序，以固定的、規范的、操性強的模式或流程加快資金下撥進度，以最大限度發揮財政資金效益。

（作者單位：河南省光山縣財政局）

責任編輯：洪峰