農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力評(píng)價(jià)與對(duì)策

于清峰　張昕

摘要：深入推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治對(duì)于引領(lǐng)新農(nóng)村建設(shè)、耕地紅線保障和城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置具有十分重要的意義。該研究以遼寧鞍山為例，采用實(shí)地調(diào)查與統(tǒng)計(jì)分析相結(jié)合、定性分析與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法，全面評(píng)價(jià)研究區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力，進(jìn)而提出做好農(nóng)村建設(shè)用地整治的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)用地；土地整治；潛力評(píng)價(jià)；鞍山

中圖分類號(hào)：S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2015）08-284-03

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移與就業(yè)增多，農(nóng)民收入持續(xù)增加，農(nóng)村住房需求不斷增長(zhǎng)，在農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃缺失、嚴(yán)格土地管理缺位的情況下，形成了新房建設(shè)村外擴(kuò)張、村內(nèi)閑置的農(nóng)村空心化現(xiàn)象，一些地方村內(nèi)空閑用地比重達(dá)10%～15%，造成大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被占用及土地資源的閑置浪費(fèi)，成為保護(hù)耕地資源和保障糧食安全的重要障礙[1-2]。據(jù)測(cè)算，我國(guó)空心化農(nóng)村土地整治現(xiàn)狀潛力約為760.00萬(wàn)hm2，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的遠(yuǎn)景理論潛力約999.33萬(wàn)hm2[3]。在土地承載壓力空前突出的背景下，新時(shí)期開展農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力評(píng)價(jià)，按功能分區(qū)確定整治方向和工程重點(diǎn)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要課題。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 研究區(qū)概況 鞍山位于中國(guó)東北部，遼東半島腹地，屬于溫帶大陸性季風(fēng)氣候。全市總面積9 252 km2，總?cè)丝?58萬(wàn)。2013年鞍山地區(qū)生產(chǎn)總值2 638億元，固定資產(chǎn)投資1 970億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入27 097元，農(nóng)民人均純收入14 257元。城區(qū)面積由之前的624 km2向800 km2拓展，增加28.2%。農(nóng)村居民點(diǎn)面積56 137 hm2，占建設(shè)用地總面積的53.53%，占全市土地總面積的6.07%。

1.2 數(shù)據(jù)來源 該研究人口與土地利用數(shù)據(jù)主要來源于《鞍山市統(tǒng)計(jì)年鑒》，結(jié)合實(shí)地調(diào)研結(jié)果進(jìn)行計(jì)算分析。

1.3 農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力評(píng)價(jià)方法 農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力是指在一定時(shí)期、一定生產(chǎn)力水平下，采用一系列措施對(duì)現(xiàn)有居民點(diǎn)用地合并、內(nèi)部挖潛和加以改造再利用，可能增加的有效耕地及其農(nóng)用地面積，提高農(nóng)村居民點(diǎn)利用率、實(shí)現(xiàn)土地增值和改善環(huán)境等能力。從一定程度上說是農(nóng)村居民點(diǎn)整治的潛力[4]。對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力評(píng)價(jià)，采用以定量方法為主，結(jié)合定性分析進(jìn)行研究。通過測(cè)算預(yù)測(cè)目標(biāo)年農(nóng)村人口規(guī)模和人均用地標(biāo)準(zhǔn)，來測(cè)算預(yù)測(cè)目標(biāo)年農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模。在農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀規(guī)模基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)農(nóng)村建設(shè)用地整治的潛力。

1.1 農(nóng)村人口預(yù)測(cè) 農(nóng)村人口預(yù)測(cè)運(yùn)用以下公式：

Qt=Q0×（1+r）t±ΔQ

式中，Qt為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃農(nóng)村人口總數(shù)；Q0為現(xiàn)狀農(nóng)村人口總數(shù)；r為人口自然增長(zhǎng)率；t為規(guī)劃期（年）；ΔQ為人口機(jī)械變動(dòng)量。

1.2 農(nóng)村建設(shè)用地騰退規(guī)模預(yù)測(cè) 農(nóng)村建設(shè)用地騰退規(guī)模預(yù)測(cè)計(jì)算公式為：

St=B×Qt（2）

ΔS=S0-St（3）

式中，St為規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)用地面積；B為規(guī)劃人均用地標(biāo)準(zhǔn)；S0為現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地面積；ΔS為農(nóng)村建設(shè)用地騰退規(guī)模。

由于不同時(shí)期用地標(biāo)準(zhǔn)不同，考慮到隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)用地整治的限制因素會(huì)逐步減少，整治力度會(huì)逐漸加大，因此按近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，確定用地標(biāo)準(zhǔn)減少幅度為逐漸增加趨勢(shì)，體現(xiàn)用地規(guī)模需求的動(dòng)態(tài)性。

2 結(jié)果與分析

2.1 農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力評(píng)價(jià)結(jié)果 根據(jù)鞍山市土地利用變更數(shù)據(jù)庫(kù)成果，采用人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法測(cè)算鞍山市農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力[5]。經(jīng)測(cè)算，農(nóng)村建設(shè)用地整治規(guī)模為11 298.85 hm2，可減少建設(shè)用地面積為3 751.77 hm2，可補(bǔ)充耕地面積436.76 hm2。使用可補(bǔ)充耕地面積采用ArcGIS的Natural Breaks方法劃分為5級(jí)。

2.1.1 Ⅰ級(jí)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力區(qū)（可補(bǔ)充耕地面積不低于14.01 hm2）。主要分布在海城市騰鰲鎮(zhèn)、臺(tái)安縣桓洞鎮(zhèn)、岫巖滿族自治縣石廟子鎮(zhèn)等地區(qū)，整理規(guī)模2 127.23 hm2，可減少建設(shè)用地面積594.65 hm2，可補(bǔ)充耕地面積122.39 hm2。

2.1.2 Ⅱ級(jí)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力區(qū)（可補(bǔ)充耕地面積低于14.01 hm2并大于或等于7.81 hm2）。主要分布在海城市南臺(tái)鎮(zhèn)、臺(tái)安縣桑林鎮(zhèn)、岫巖滿族自治縣哨子河鄉(xiāng)、千山區(qū)東鞍山鎮(zhèn)等地區(qū)，整理規(guī)模3 846.48 hm2，可減少建設(shè)用地面積1 768.96 hm2，可補(bǔ)充耕地面積160.76 hm2。

2.1.3 Ⅲ級(jí)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力區(qū)（可補(bǔ)充耕地面積低于7.81 hm2并大于或等于4.23 hm2）。主要分布在海城市毛祁鎮(zhèn)、臺(tái)安縣達(dá)牛鎮(zhèn)、岫巖滿族自治縣牧牛鎮(zhèn)、千山區(qū)寧遠(yuǎn)鎮(zhèn)等地區(qū)，整理規(guī)模2 942.48 hm2，可減少建設(shè)用地面積950.99 hm2，可補(bǔ)充耕地面積105.29 hm2。

2.1.4 Ⅳ級(jí)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力區(qū)（可補(bǔ)充耕地面積低于4.23 hm2并大于或等于0.76 hm2）。主要分布在海城市王石鎮(zhèn)、岫巖滿族自治縣黃花甸鎮(zhèn)、千山區(qū)達(dá)道灣鎮(zhèn)等地區(qū)，整理規(guī)模1 882.40 hm2，可減少建設(shè)用地面積398.01 hm2，可補(bǔ)充耕地面積45.01 hm2。

2.1.5 Ⅴ級(jí)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力區(qū)（可補(bǔ)充耕地面積低于0.76 hm2）。主要分布在海城市孤山鎮(zhèn)、千山區(qū)甘泉鎮(zhèn)等地區(qū)，整理規(guī)模500.26 hm2，可減少建設(shè)用地面積39.16 hm2，可補(bǔ)充耕地面積3.31 hm2。

評(píng)價(jià)結(jié)果表明，研究區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力較大，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和潛力級(jí)別合理安排整治的方向、規(guī)模和時(shí)序。

2.2 合理安排農(nóng)村建設(shè)用地整治模式

2.2.1 鞍海經(jīng)濟(jì)帶快速城鎮(zhèn)化地區(qū)實(shí)行城鎮(zhèn)型整治模式。以海城市騰鰲鎮(zhèn)、南臺(tái)鎮(zhèn)、千山區(qū)東鞍山鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)鎮(zhèn)、達(dá)道灣鎮(zhèn)、甘泉鎮(zhèn)為代表的鞍海經(jīng)濟(jì)帶快速城鎮(zhèn)化地區(qū)[6]，要以新型城鎮(zhèn)化為平臺(tái)，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和資源環(huán)境承載能力，在基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善的城市邊緣區(qū)或中心鎮(zhèn)周邊地區(qū)，將村莊居民點(diǎn)納入城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)展地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)揮城鎮(zhèn)引領(lǐng)輻射效應(yīng)，帶動(dòng)郊區(qū)、農(nóng)村一起發(fā)展[7]。通過整體或部分搬遷改造，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地、低效利用的打谷場(chǎng)和空閑土地等進(jìn)行綜合整治，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。打破二元結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配置與利益分配機(jī)制，置換的土地通過市場(chǎng)化運(yùn)作發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)，提高土地利用價(jià)值，保障農(nóng)民應(yīng)得的土地增值收益，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，由粗放經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。

2.2.2 特色農(nóng)業(yè)區(qū)實(shí)行農(nóng)耕型整治模式。以海城市王石鎮(zhèn)、毛祁鎮(zhèn)、臺(tái)安縣桓洞鎮(zhèn)、桑林鎮(zhèn)、達(dá)牛鎮(zhèn)為代表的特色農(nóng)業(yè)區(qū)，可由群眾充分醞釀選址，將散亂的自然村進(jìn)行空間整合，集中連片規(guī)劃建設(shè)，配套農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)散居農(nóng)戶向土地利用總體規(guī)劃確定的居民點(diǎn)聚集、向土地整治規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)聚集[8]。結(jié)合基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村土地整治等項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)原村莊宅基地和空閑土地進(jìn)行整理復(fù)墾，大力推進(jìn)溝、渠、田、林、路綜合配套建設(shè)，形成與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。積極擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)面積，提供更多的科學(xué)技術(shù)服務(wù)，增加種植大戶數(shù)目，建立種植科技示范園、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等，形成區(qū)域化種植、規(guī)模化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的特色農(nóng)業(yè)，突顯傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地利用主體功能，保障農(nóng)村資源的合理利用與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2.3 少數(shù)民族自治區(qū)實(shí)施傳統(tǒng)村落型整治模式。以岫巖滿族自治縣石廟子鎮(zhèn)、哨子河鄉(xiāng)、牧牛鎮(zhèn)、黃花甸鎮(zhèn)、海城市孤山滿族鎮(zhèn)為代表的少數(shù)民族自治區(qū)散落著具有滿族文化特色的村落。傳統(tǒng)村落作為農(nóng)耕社會(huì)最基礎(chǔ)的生活單元和文化元素，是我國(guó)數(shù)千年農(nóng)耕文化的結(jié)晶，從其所保持的歷史記憶和文化遺存中可以找到中華優(yōu)秀歷史文化的根脈[9]。因此，要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，建立起科學(xué)的保護(hù)規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃，劃定保護(hù)、整治、更新的區(qū)域和范圍，明確具體實(shí)施的政策和措施。重點(diǎn)保護(hù)好傳統(tǒng)村落的傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌、淳樸的人文環(huán)境和村民的生活狀態(tài)。要尊重農(nóng)民意愿，滿足村民希望提高生活水平的愿望，由政府提供必要的經(jīng)濟(jì)技術(shù)支撐，做好交通、供水供電、排水、垃圾處理等工作，改善人居環(huán)境，適應(yīng)當(dāng)代生活的需求[10]。要因地制宜，突出生態(tài)保護(hù)，處理好新舊建筑之間、新舊文化之間的關(guān)系，杜絕千村一面的“景觀污染”。要合理進(jìn)行開發(fā)利用，避免因?yàn)榻ㄔO(shè)開發(fā)而給傳統(tǒng)村落帶來二次破壞，讓傳統(tǒng)村落的優(yōu)秀歷史文化得以延續(xù)和傳承。

3 農(nóng)村建設(shè)用地整治的對(duì)策

農(nóng)村建設(shè)用地整治既是一項(xiàng)利國(guó)利民的民心工程，又是一項(xiàng)關(guān)乎千家萬(wàn)戶切身利益，涉及諸多法規(guī)和政策、矛盾和問題的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，更不能限定模板和樣式，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、群眾富裕程度等情況，采取不同的模式和方案因地制宜、突出特色、循序漸進(jìn)、量力而行地推進(jìn)。但是，無(wú)論采取何種模式和方案都要協(xié)調(diào)好以下“三種關(guān)系”。

3.1 構(gòu)建和諧、合作的組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)好村民、村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系 農(nóng)村建設(shè)用地整治是一項(xiàng)牽扯到多方利益的系統(tǒng)工程，國(guó)家支農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)的各項(xiàng)方針政策需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實(shí)，村民的合理訴求和利益需要得到支持和保障，村兩委作為連接兩者的紐帶處于承上啟下的重要地位。只有當(dāng)村民、村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就農(nóng)村建設(shè)用地整治從戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)達(dá)成一致目標(biāo)，構(gòu)建和諧、合作的組織關(guān)系，搭建暢通的實(shí)施平臺(tái)，建立公開、公平、民主的運(yùn)作機(jī)制，才能將有限的人力、物力、財(cái)力、智力等資源合理、高效地分配，進(jìn)而發(fā)揮最大化效益[11]。

3.2 構(gòu)建適度規(guī)模化、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)布局，協(xié)調(diào)好農(nóng)民、集體組織、企業(yè)三者的關(guān)系 農(nóng)村建設(shè)用地整治不是一個(gè)簡(jiǎn)單的“拆”字就可以解決的，應(yīng)以保障農(nóng)民生存和發(fā)展為前提條件，促使資源向可持續(xù)利用方向發(fā)展。要建立統(tǒng)籌規(guī)劃體系，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃等，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)用地整治后的土地流轉(zhuǎn)模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)、農(nóng)民就業(yè)發(fā)展、兒童教育權(quán)益等，安排好整治后村莊用地格局、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)民生產(chǎn)生活，推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地整治與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步開展、深度整合、良性互動(dòng)，避免二次“空心化”[12]。要建立培養(yǎng)新型農(nóng)民機(jī)制。依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，使之成為“有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)”的新型農(nóng)民。特別是45歲以上進(jìn)城務(wù)工的返鄉(xiāng)農(nóng)民眼界更加開闊，思維更具契約精神，有意愿和能力接受農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)，這部分人將是未來種田的主體。要建立農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與集體組織、農(nóng)戶利益連接機(jī)制。農(nóng)村建設(shè)用地整治土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是平衡農(nóng)民工收入和留住農(nóng)民經(jīng)營(yíng)者的重要手段。農(nóng)村集體組織作為農(nóng)民的有機(jī)結(jié)合團(tuán)體，應(yīng)發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用，主動(dòng)為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地搭建服務(wù)平臺(tái)，充分提供關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)信息，根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模化合理引導(dǎo)流轉(zhuǎn)方向，防止自發(fā)、無(wú)序地流轉(zhuǎn)土地，杜絕惡意操縱土地流轉(zhuǎn)、強(qiáng)行流轉(zhuǎn)行為。按照“依法、自愿、有償”的原則，農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、產(chǎn)品、資金、勞動(dòng)力等要素參股龍頭企業(yè)，龍頭企業(yè)與科研院所、大專院校等合作搞好新技術(shù)、新產(chǎn)品的研發(fā)和推廣應(yīng)用，構(gòu)建“企業(yè)+組織+農(nóng)戶”的適度規(guī)模化、專業(yè)化、生態(tài)化產(chǎn)業(yè)布局，圍繞優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地、產(chǎn)品深加工、銷售服務(wù)一體化經(jīng)營(yíng)模式，讓農(nóng)民更多地分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成果。

3.3 構(gòu)建生態(tài)型、集約型的整合空間，協(xié)調(diào)好歷史、現(xiàn)在、未來三者的關(guān)系 農(nóng)村建設(shè)用地整治要促進(jìn)人與自然、人與人的和諧發(fā)展。不僅要滿足當(dāng)下需求，還要為未來發(fā)展預(yù)留空間，實(shí)現(xiàn)村莊格局的穩(wěn)定性、建筑質(zhì)量的長(zhǎng)效性和建筑風(fēng)格的傳承性；不僅要立足本村、本鎮(zhèn)，還要立足區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展；不僅要拆舊建新，還要關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)保障體系的完備，促進(jìn)農(nóng)村文化教育、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的健康發(fā)展，吸引有知識(shí)、有文化的年輕人回到鄉(xiāng)村生活；不僅要促進(jìn)土地集約利用，更要把保護(hù)村落生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展放在首要位置。總之，農(nóng)村建設(shè)用地整治不可一味大拆大建，要尊重歷史，結(jié)合修繕、更新等方式，保留村莊獨(dú)具的歷史人文價(jià)值；要立足現(xiàn)在，提高農(nóng)村土地的集聚性和土地價(jià)值，讓農(nóng)民分享改革發(fā)展的成果[13]；要著眼于未來發(fā)展的可能，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，把青山、綠水、藍(lán)天留給子孫后代。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，特定的“空心村”發(fā)展演化階段將對(duì)應(yīng)一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。只有在保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員根本利益的原則下，因地制宜地做好農(nóng)村建設(shè)用地整治的頂層設(shè)計(jì)，探索靈活多樣的整治模式，構(gòu)建和諧合作的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模適度的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)集約型的整合空間，才能充分發(fā)揮農(nóng)村建設(shè)用地整治在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面助推新農(nóng)村建設(shè)的重要作用。

參考文獻(xiàn)

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