農村建設用地整治潛力評價與對策

于清峰　張昕

摘要：深入推進農村建設用地整治對于引領新農村建設、耕地紅線保障和城鄉土地統籌配置具有十分重要的意義。該研究以遼寧鞍山為例，采用實地調查與統計分析相結合、定性分析與定量評價相結合的方法，全面評價研究區農村建設用地整治潛力，進而提出做好農村建設用地整治的對策建議。

關鍵詞：農村建設用地；土地整治；潛力評價；鞍山

中圖分類號：S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）08-284-03

近年來，隨著工業化、城鎮化的快速發展，農村人口非農轉移與就業增多，農民收入持續增加，農村住房需求不斷增長，在農村建設規劃缺失、嚴格土地管理缺位的情況下，形成了新房建設村外擴張、村內閑置的農村空心化現象，一些地方村內空閑用地比重達10%～15%，造成大量優質耕地被占用及土地資源的閑置浪費，成為保護耕地資源和保障糧食安全的重要障礙[1-2]。據測算，我國空心化農村土地整治現狀潛力約為760.00萬hm2，實現城鄉統籌發展的遠景理論潛力約999.33萬hm2[3]。在土地承載壓力空前突出的背景下，新時期開展農村建設用地整治潛力評價，按功能分區確定整治方向和工程重點成為統籌城鄉發展、推進新農村建設的重要課題。

1 數據來源與研究方法

1.1 研究區概況 鞍山位于中國東北部，遼東半島腹地，屬于溫帶大陸性季風氣候。全市總面積9 252 km2，總人口358萬。2013年鞍山地區生產總值2 638億元，固定資產投資1 970億元，城鎮居民人均可支配收入27 097元，農民人均純收入14 257元。城區面積由之前的624 km2向800 km2拓展，增加28.2%。農村居民點面積56 137 hm2，占建設用地總面積的53.53%，占全市土地總面積的6.07%。

1.2 數據來源 該研究人口與土地利用數據主要來源于《鞍山市統計年鑒》，結合實地調研結果進行計算分析。

1.3 農村建設用地整治潛力評價方法 農村建設用地整治潛力是指在一定時期、一定生產力水平下，采用一系列措施對現有居民點用地合并、內部挖潛和加以改造再利用，可能增加的有效耕地及其農用地面積，提高農村居民點利用率、實現土地增值和改善環境等能力。從一定程度上說是農村居民點整治的潛力[4]。對農村建設用地整治潛力評價，采用以定量方法為主，結合定性分析進行研究。通過測算預測目標年農村人口規模和人均用地標準，來測算預測目標年農村建設用地規模。在農村建設用地現狀規模基礎上，預測農村建設用地整治的潛力。

1.1 農村人口預測 農村人口預測運用以下公式：

Qt=Q0×（1+r）t±ΔQ

式中，Qt為鄉鎮規劃農村人口總數；Q0為現狀農村人口總數；r為人口自然增長率；t為規劃期（年）；ΔQ為人口機械變動量。

1.2 農村建設用地騰退規模預測 農村建設用地騰退規模預測計算公式為：

St=B×Qt（2）

ΔS=S0-St（3）

式中，St為規劃農村建設用地面積；B為規劃人均用地標準；S0為現狀農村建設用地面積；ΔS為農村建設用地騰退規模。

由于不同時期用地標準不同，考慮到隨著社會經濟的不斷發展，農村建設用地整治的限制因素會逐步減少，整治力度會逐漸加大，因此按近期和遠期目標，確定用地標準減少幅度為逐漸增加趨勢，體現用地規模需求的動態性。

2 結果與分析

2.1 農村建設用地整治潛力評價結果 根據鞍山市土地利用變更數據庫成果，采用人均建設用地標準法測算鞍山市農村建設用地整治潛力[5]。經測算，農村建設用地整治規模為11 298.85 hm2，可減少建設用地面積為3 751.77 hm2，可補充耕地面積436.76 hm2。使用可補充耕地面積采用ArcGIS的Natural Breaks方法劃分為5級。

2.1.1 Ⅰ級農村建設用地整治潛力區（可補充耕地面積不低于14.01 hm2）。主要分布在海城市騰鰲鎮、臺安縣桓洞鎮、岫巖滿族自治縣石廟子鎮等地區，整理規模2 127.23 hm2，可減少建設用地面積594.65 hm2，可補充耕地面積122.39 hm2。

2.1.2 Ⅱ級農村建設用地整治潛力區（可補充耕地面積低于14.01 hm2并大于或等于7.81 hm2）。主要分布在海城市南臺鎮、臺安縣桑林鎮、岫巖滿族自治縣哨子河鄉、千山區東鞍山鎮等地區，整理規模3 846.48 hm2，可減少建設用地面積1 768.96 hm2，可補充耕地面積160.76 hm2。

2.1.3 Ⅲ級農村建設用地整治潛力區（可補充耕地面積低于7.81 hm2并大于或等于4.23 hm2）。主要分布在海城市毛祁鎮、臺安縣達牛鎮、岫巖滿族自治縣牧牛鎮、千山區寧遠鎮等地區，整理規模2 942.48 hm2，可減少建設用地面積950.99 hm2，可補充耕地面積105.29 hm2。

2.1.4 Ⅳ級農村建設用地整治潛力區（可補充耕地面積低于4.23 hm2并大于或等于0.76 hm2）。主要分布在海城市王石鎮、岫巖滿族自治縣黃花甸鎮、千山區達道灣鎮等地區，整理規模1 882.40 hm2，可減少建設用地面積398.01 hm2，可補充耕地面積45.01 hm2。

2.1.5 Ⅴ級農村建設用地整治潛力區（可補充耕地面積低于0.76 hm2）。主要分布在海城市孤山鎮、千山區甘泉鎮等地區，整理規模500.26 hm2，可減少建設用地面積39.16 hm2，可補充耕地面積3.31 hm2。

評價結果表明，研究區農村建設用地整治潛力較大，可以根據當地社會經濟發展情況和潛力級別合理安排整治的方向、規模和時序。

2.2 合理安排農村建設用地整治模式

2.2.1 鞍海經濟帶快速城鎮化地區實行城鎮型整治模式。以海城市騰鰲鎮、南臺鎮、千山區東鞍山鎮、寧遠鎮、達道灣鎮、甘泉鎮為代表的鞍海經濟帶快速城鎮化地區[6]，要以新型城鎮化為平臺，根據區域經濟發展、產業布局和資源環境承載能力，在基礎設施相對完善的城市邊緣區或中心鎮周邊地區，將村莊居民點納入城鎮建設擴展地區進行統一規劃，發揮城鎮引領輻射效應，帶動郊區、農村一起發展[7]。通過整體或部分搬遷改造，對農村居民點用地、低效利用的打谷場和空閑土地等進行綜合整治，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。打破二元結構，創新城鄉統籌配置與利益分配機制，置換的土地通過市場化運作發展地區產業，提高土地利用價值，保障農民應得的土地增值收益，實現由農民向市民轉變，由傳統農業向現代農業轉變，由粗放經營向集約經營轉變。

2.2.2 特色農業區實行農耕型整治模式。以海城市王石鎮、毛祁鎮、臺安縣桓洞鎮、桑林鎮、達牛鎮為代表的特色農業區，可由群眾充分醞釀選址，將散亂的自然村進行空間整合，集中連片規劃建設，配套農村公共服務設施，引導散居農戶向土地利用總體規劃確定的居民點聚集、向土地整治規劃確定的城鄉建設用地增減掛鉤試點項目區聚集[8]。結合基本農田建設、農業綜合開發、農村土地整治等項目的實施，對原村莊宅基地和空閑土地進行整理復墾，大力推進溝、渠、田、林、路綜合配套建設，形成與現代農業生產和經營方式相適應的高標準基本農田。積極擴大土地流轉面積，提供更多的科學技術服務，增加種植大戶數目，建立種植科技示范園、專業合作社、家庭農場等，形成區域化種植、規模化發展、產業化經營的特色農業，突顯傳統農區土地利用主體功能，保障農村資源的合理利用與農村經濟社會的協調發展。

2.2.3 少數民族自治區實施傳統村落型整治模式。以岫巖滿族自治縣石廟子鎮、哨子河鄉、牧牛鎮、黃花甸鎮、海城市孤山滿族鎮為代表的少數民族自治區散落著具有滿族文化特色的村落。傳統村落作為農耕社會最基礎的生活單元和文化元素，是我國數千年農耕文化的結晶，從其所保持的歷史記憶和文化遺存中可以找到中華優秀歷史文化的根脈[9]。因此，要結合新農村建設，建立起科學的保護規劃與發展規劃，劃定保護、整治、更新的區域和范圍，明確具體實施的政策和措施。重點保護好傳統村落的傳統建筑風貌、淳樸的人文環境和村民的生活狀態。要尊重農民意愿，滿足村民希望提高生活水平的愿望，由政府提供必要的經濟技術支撐，做好交通、供水供電、排水、垃圾處理等工作，改善人居環境，適應當代生活的需求[10]。要因地制宜，突出生態保護，處理好新舊建筑之間、新舊文化之間的關系，杜絕千村一面的“景觀污染”。要合理進行開發利用，避免因為建設開發而給傳統村落帶來二次破壞，讓傳統村落的優秀歷史文化得以延續和傳承。

3 農村建設用地整治的對策

農村建設用地整治既是一項利國利民的民心工程，又是一項關乎千家萬戶切身利益，涉及諸多法規和政策、矛盾和問題的系統工程，不能一蹴而就，更不能限定模板和樣式，而應當根據地方經濟社會發展水平、農業產業發展方向、集體經濟實力、群眾富裕程度等情況，采取不同的模式和方案因地制宜、突出特色、循序漸進、量力而行地推進。但是，無論采取何種模式和方案都要協調好以下“三種關系”。

3.1 構建和諧、合作的組織結構，協調好村民、村兩委、鄉鎮政府之間的關系 農村建設用地整治是一項牽扯到多方利益的系統工程，國家支農、惠農、富農的各項方針政策需要鄉鎮政府貫徹落實，村民的合理訴求和利益需要得到支持和保障，村兩委作為連接兩者的紐帶處于承上啟下的重要地位。只有當村民、村兩委、鄉鎮政府就農村建設用地整治從戰略高度和長遠角度出發達成一致目標，構建和諧、合作的組織關系，搭建暢通的實施平臺，建立公開、公平、民主的運作機制，才能將有限的人力、物力、財力、智力等資源合理、高效地分配，進而發揮最大化效益[11]。

3.2 構建適度規模化、專業化的產業布局，協調好農民、集體組織、企業三者的關系 農村建設用地整治不是一個簡單的“拆”字就可以解決的，應以保障農民生存和發展為前提條件，促使資源向可持續利用方向發展。要建立統籌規劃體系，結合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村鎮建設規劃、新農村建設規劃、糧食安全中長期規劃等，統籌規劃農村建設用地整治后的土地流轉模式、產業發展方向、農村社區化建設、農民就業發展、兒童教育權益等，安排好整治后村莊用地格局、產業布局和農民生產生活，推動農村建設用地整治與農業現代化同步開展、深度整合、良性互動，避免二次“空心化”[12]。要建立培養新型農民機制。依托產業發展對農民開展農業實用技術培訓、職業技能培訓和勞動力轉移培訓，使之成為“有文化、懂技術、會經營”的新型農民。特別是45歲以上進城務工的返鄉農民眼界更加開闊，思維更具契約精神，有意愿和能力接受農業現代化生產，這部分人將是未來種田的主體。要建立農業龍頭企業與集體組織、農戶利益連接機制。農村建設用地整治土地的適度規模經營是平衡農民工收入和留住農民經營者的重要手段。農村集體組織作為農民的有機結合團體，應發揮組織、協調、監督作用，主動為農民流轉土地搭建服務平臺，充分提供關于土地流轉的市場信息，根據市場規律、資源稟賦和產業適度規模化合理引導流轉方向，防止自發、無序地流轉土地，杜絕惡意操縱土地流轉、強行流轉行為。按照“依法、自愿、有償”的原則，農民以土地經營權、產品、資金、勞動力等要素參股龍頭企業，龍頭企業與科研院所、大專院校等合作搞好新技術、新產品的研發和推廣應用，構建“企業+組織+農戶”的適度規模化、專業化、生態化產業布局，圍繞優勢產業和特色產業建立高標準農業生產基地、產品深加工、銷售服務一體化經營模式，讓農民更多地分享現代農業經營成果。

3.3 構建生態型、集約型的整合空間，協調好歷史、現在、未來三者的關系 農村建設用地整治要促進人與自然、人與人的和諧發展。不僅要滿足當下需求，還要為未來發展預留空間，實現村莊格局的穩定性、建筑質量的長效性和建筑風格的傳承性；不僅要立足本村、本鎮，還要立足區域進行規劃，實現區域城鄉社會經濟一體化發展；不僅要拆舊建新，還要關注產業發展、社會服務保障體系的完備，促進農村文化教育、就業培訓、醫療衛生等事業的健康發展，吸引有知識、有文化的年輕人回到鄉村生活；不僅要促進土地集約利用，更要把保護村落生態環境，實現綠色發展放在首要位置。總之，農村建設用地整治不可一味大拆大建，要尊重歷史，結合修繕、更新等方式，保留村莊獨具的歷史人文價值；要立足現在，提高農村土地的集聚性和土地價值，讓農民分享改革發展的成果[13]；要著眼于未來發展的可能，改善農村生態環境，把青山、綠水、藍天留給子孫后代。

4 結語

我國農村情況千差萬別，特定的“空心村”發展演化階段將對應一定的社會經濟發展水平。只有在保障農民集體經濟組織成員根本利益的原則下，因地制宜地做好農村建設用地整治的頂層設計，探索靈活多樣的整治模式，構建和諧合作的組織結構、規模適度的專業化產業布局、生態集約型的整合空間，才能充分發揮農村建設用地整治在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面助推新農村建設的重要作用。

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