城鄉發展一體化背景下遲滯農民市民化進程的制度困境及變革思路

彭坪湖

【摘要】農民市民化是我國工業化、城市化發展的必然要求。加速農民市民化進程對于促進城鄉發展一體化、全面建設小康社會的目標的實現具有重要的現實意義。然而，在城鄉發展一體化背景下卻存在著許許多多阻礙農民市民化進程的各種因素，使得我國的農民市民化的進程仍然十分緩慢。本文主要從戶籍制度、土地制度、社會保障制度等具體制度性因素方面分析遲滯農民市民化進程的主要原因，并在此基礎上提出了解決阻礙農民市民化進程的相應對策。

【關鍵詞】城鄉一體化；農民工；市民化；制度創新

所謂農民市民化，指的是在我國城市化過程中，通過于工業化的發展，讓廣大農村剩余勞動力離開農村向城市遷移，使農民在工作、思想觀念、生活消費等方面由農民向城市市民轉化的過程。農民在向城市市民轉化的過程中，存在有不少的制度方面的問題，主要有戶籍、土地制度、社會保障等幾大因素，這幾大因素在城市化的進程中嚴重阻礙著農民市民化進程的發展。

一、農民市民化對城鄉發展一體化、統籌城鄉發展的重要性

“三農”問題的根本在于農民問題，我們所構建的城鄉發展一體化，最終目的就是打破城鄉發展的二元經濟社會結構，縮小城鄉之間的地區差距，從而實現農業現代化、農村發展、農民增收。從本質來講，在當今工業化、城鎮化和農業現代化應同步發展的新要求下，實現農民向城市市民的轉化就是推動城鄉發展一體化發展的關鍵問。

1、農民市民化是有效解決“三農”問題的根本出路

國際經驗表明，“現代化過程是一個工業現代化、城鎮化和農民市民化的過程。黨的十八大報告提出要構建城鄉一體的新型工農、城鄉關系，但目前我國農業基礎仍然薄弱，最需要加強，農村發展仍然滯后，最需要扶持，農民增收仍然困難最需要加快”[1]的局面沒有發生根本性改變，城鄉發展的矛盾越來越突出、尖銳。城鄉居民收入存在距大的差異。因此，解決好農村、農業和農民問題是全黨極為重要的工作。而“三農”問題的最終問題還是農民問題，是大量剩余勞動力有農村向城市有序轉移的問題。但現實情況是目前城鄉之間收入差距太大、農業人口數量較多，嚴重阻礙了城鄉發展一體化的進程。因此，要想實現農業現代化、農村繁榮、農民富裕，農民數量就必須得減少，而農民市民化則是實現城鄉發展一體化、有效解決“三農”問題的根本出路。

2、農民市民化是推動新型城鎮化發展的核心

研究表明，工業化、城市化一般和經濟發展有較大的關聯性，所有貧窮國家和地區在向現代化、工業化、城鎮化發展的進程中，城鎮化是其必然選擇。其本質是大量農村人口轉變為城鎮人口、農業勞動力向第二、第三產業轉移的過程。新型城鎮化的目的就是實現人的自由全面發展，就是通過轉移大量農村剩余勞動力從根本上解決“三農”問題，縮小城鄉差距的有力舉措。

通過前面分析可知，農民市民化對于統籌城鄉發展，推動城鄉發展一體化進程的重大意義，要求我們必須大力推進農民市民化進程。然而農民市民化進程中存在著很多制約因素，遲滯農民市民化進程，其中最主要的一個因素就是制度的制約。

二、農民市民化進程中的制度困境

由上述定義可知，指的是在我國城市化過程中，通過于工業化的發展，讓廣大農村剩余勞動力離開農村向城市遷移，使農民在工作、思想觀念、生活消費等方面由農村人向城市市民轉化的過程。但這一由農村市民向城市市民轉變的過程中卻存在著諸多掣肘，而這些掣肘在制度方面突出表現在戶籍制度、土地制度、社會保障制度等方面。

1、較高的戶籍門檻嚴重制約著人口的自由遷徙

有形的戶籍制度無形的把城市和農村人口劃為彼此分離的兩大社會群體，把農民牢牢禁錮在土地上，嚴重制約著農村人口的流動。很多已經進城務工而不從事農業的城市農民，卻依然被排斥在“城市人”之外。“有數據表明，目前中國城鎮的常住總人口已達到了 5.2 億多，其中，擁有城鎮戶口的市民人數卻只有 2.5 億多。也就是說，居住在城市中的人口中，有一半不被城市管理部門當作市民[2]”。他們享受不到城市市民的權利，雖然與城市市民生活在同一空間、同一工作單位。卻與城市居民存在著巨大的差別。

近年來在廣大呼吁縮小、取消人為差別的情況下，戶籍制度有所松動，但是農民市民化進城卻依然受到很多的限制。比如在一些大中城市中，明確要求外來人口 必須在本地購買商品房，取得房產證、或者是具有大學以上學歷的人才，才能允許其將戶口遷入，甚至一些小城鎮也設置了各種各樣的限制，從而無形之中極大的阻礙了農民市民化的進程。

2、農村土地制度改革不徹底，阻滯了農民市民化的步伐

不可否認，家庭聯產承包責任制的實行，極大地調動了農民生產的積極性，解放了農村的生產力，推動了農村經濟的發展，但取得極大成效的同時，也凸顯出其很大的局限性，嚴重制約了農民市民化的進程。具體表現在以下幾個方面：一是雖然農民種地，但比較種地的比較利益較低，在戶籍制度比較嚴格的情況下，農民為了生存不得不在農忙時種地，而在農閑時去打工，而比較打工不是非常穩定的職業，因此就使的農民很難放棄土地而真正成為非農業人員。二是由于農村社會保障不健全、不完善、覆蓋面較低，因而土地就成為了農民最基本的生活保障。因此，“一般農民并不愿意放棄土地承包權，這必然嚴重地阻礙土地流轉[3]”，導致土地的生產效率較低，嚴重制約了農民的增收。三是由于土地所有權有名無實，導致土地管理混亂，農民的土地承包經營權沒有保障，經常會受到各種名目的侵犯。四是由于農民對承包地雖然擁有使用權和收益權，卻沒有繼承權、抵押權和入股權，這就嚴重影響了農民轉讓土地或土地被征用時的收益，使得農民不愿放棄土地。

3、保障體系殘缺， 進城農民存在后顧之憂

社會保障是依據一定的法律和規定，為保證社會成員的基本生活權利而提供的救助和補貼，主要包括社會救助和社會保險。然而一直以來，中國的社會保障主要是對非城市人口實行保障，而廣大農村人口社保范圍卻極其狹窄甚至為零覆蓋。多數農民在離開農村后，在既無充分的社會保障又無成熟完備的市場體系和市場機制的保護性調節下，由市場機制所帶來的醫療、失業、養老、工傷、健康等方面的風險加大，極大需要完善的社保制度來幫助他們解除后顧之憂，而目前大部分城市雖然已經要求企業為農民工繳納工傷保險，部分城市也在按照國家法律法規和政策要求，制定政策將農民工納入四項基本保險的范疇。但是這些政策執行力度非常低，執行范圍也非常小，絕大部分城市的農民工仍然難以真正享受到失業保險、醫療保險、養老保險和基本生活保障。因此，對于離開農村的人口而言，即使農業收入對其無足輕重，但由于就業、養老等社會保障的后顧之憂未能消除，他們不會輕易放棄所承包的土地，土地成為他們最后的保障，這將不利于農民市民化的順利推進。

由上述分析可知，在農民市民化進程中，戶籍門檻仍然過高、農村土地制度改革不徹底保障體系殘缺等是重要阻礙因素。

三、城鄉發展一體化背景下推進農民市民化進程的變革思路與對策

鑒于以上的困境，我們在今后的社會發展過程中，應把如何逐漸消除這些制度困境，與時俱進不斷推出適應農民市民化發展規律要求的制度，來作為推動我國城市化發展進程的推動力。

1、打破城鄉分隔的戶籍藩籬、拆除城鄉人為壁壘，建立自由遷徙、城鄉統一的戶籍制度

提高城市化水平，加快農民市民化進程，目前最關鍵的問題就是提高人員的流動性，可在城鄉之間建立統一的市場，實現勞動力、資本、土地、技術和其他生產要素的自由流動。要改變現有的限制農村人口向城市遷移的戶籍制度，逐步取消農業戶口與非農業戶口的界限，建立以居住地的標準來劃分城市人口和農村人口，以所從事的職業確定農業人口和非農業人口的戶籍登記制度，實現城鄉一體化管理。要剔除粘連在戶籍關系上的一切社會經濟利益差別，逐步弱化乃至最后消除與戶籍相聯系導致城鄉隔絕的各種政策和規定，使農民獲得同城市居民一樣的社會身份，對城市勞動力與農村勞動力一視同仁、量才錄用，為農村人口向城市轉移提供制度性保障。在具體操作上，本人認為戶籍制度的改革可分兩步進行：第一步是實行有條件的開放式城市戶籍管理。一方面要允許農業富余勞動力進城謀生，降低他們進入城市的門檻，減少進城收費，簡化進城程序和手續，降低其在城市勞動和生活的成本；另一方面戶口遷移等政策的制定和實施要立足于鼓勵有條件的農民離開土地這個基點，給農戶改變身份和保障其居住、遷移的自由，例如可以用取得城市戶籍為條件，吸納農民攜資到城市落戶。第二步是“按照先放開中小城市，后放開大城市的路徑，將戶籍制度改為居民登記制度，最終完全取消二元戶籍制，對城市勞動力和人口實行無條件開放式管理，消除城鄉進出的所有不平等的制度門檻，允許擁有中國國籍的全體城鄉居民自由遷移定居[4]。”

2、創新農村土地制度，明晰農村土地產權，搞活農村土地流轉，解除農民市民化進程中的的制度瓶頸

社會主義新農村建設時期，農村土地制度改革應該向社區資源和結構特征相適應的方向來發展，重新設計和完善目前農村土地制度，靈活使用農村土地政策，擴大土地使用權流轉的自由度，徹底將農從土地解放出來，一方面在保持轉移農民原有土地承包經營權關系穩定的前提下，賦予基層更多的靈活性，妥善解決城鎮建設用地和工業發展用地的矛盾，確保城鎮基礎建設用地不受影響，為城鎮擴容創造條件，為農村勞動力“異地轉移”創造空間；另一方面促進農村土地流轉步伐，發展適度規模經營，為農業結構戰略性 調整創造條件，為農村勞動力市民化解除后顧之優。

3、逐步構建城鄉一體化社會保障體系，消除進城農民的后顧之憂

建立健全城鄉一體化的社會保障體系，不僅是加速農民市民化的重要制度條件，同時也是保證國民經濟健康運行和社會穩定的必然要求。為了保障城鄉勞動者具有平等的經濟權利和機會，應逐步改革不利于農業剩余勞動力流動的社會保障制度，建立城鄉共適的社會保障制度，免除農業富余勞動力的后顧之憂，促使他們愿意放棄土地略目標。考慮到未來城鄉經濟一體化，應當建立一個包括城鄉居民在內的全國統一的社會保障體系，將農村居民和城市居民都納入到統一的社會保障體系之中。當然，建立城鄉統一的社會保障體系應當從我國現實情況出發，分步推進，逐漸擴大，而不能操之過急。本人認為，社會保障制度的改革可以考慮分兩步走：第一步是將農民的部分社會保障項目，如養老和最低生活保障等逐漸并入到城市社會保障體系之中，實現城鄉社會保障的初步統一；第二步是全面實現城鄉社會保障體系的統一。

農民市民化是我國農村剩余勞動力轉移的措施之一，是有效實現城鄉社會經濟發展一體化的重要途徑。“但我國農村勞動力轉移時間已經持續了將近二十年，城鄉一體化進程卻仍然偏慢”。

在這種情況下，我們一方面要充分意識到：農民市民化是一個龐大的系統工程，分層次有序推進是有必要的。從時間角度看，要按照農民進城務工，投資或室居的時間長短先后來逐漸將農民轉化為市民，從空間角度要走“鄉鎮 一 縣 城 一 城市”的模式；從轉化力度來看，應該從“西 部 地 區 一 中 部 地 區 一 東 部 沿海 地 區”梯級加大農民市民化規模的力度；我們要看到制度性障礙的改革是一個漸進的過程，受長期制度性因素約束的農民向市民化目標的蛻變轉變不是一朝一夕的，我們應該把它做為一個長期變革的過程。

另一方面我們也要堅信，只要我們正確打破城鄉分隔的戶籍藩籬、拆除城鄉人為壁壘，建立自由遷徙、城鄉統一的戶籍制度；創新農村土地制度，明晰農村土地產權，搞活農村土地流轉，解除農民市民化進程中的的制度瓶頸；逐步構建城鄉一體化社會保障體系，消除進城農民的后顧之憂；著力解決阻礙農民市民化進程的農民子女入城教育問題，很好地解決了遲滯農民市民化進程的各種制度性因素，城鄉一體化的最終目標一定會實現。

參考文獻：

[1]中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議.2008-10-12

[2]李培林.城市化的關鍵是農民市民化[EB/OL].中國人口網，2005- 06- 20.

[3]楊濤，王雅鵬.農村耕地拋荒與土地流轉問題的理論探析[J].調研世界，2003（2）：16-17.

[4]吳元波.試論我國農村剩余勞動力的遷移聚集與小城鎮發展[J].西安電子科技大學學報（社科版），2003（2）：23-24.

[5]伍山 林農林經濟制度變遷與農業績效[]]財經研究，2002（l），56