土地集約利用空間分區及差別化政策研究

帥文波　楊景勝　譚文兵

摘要 土地集約利用受土地報酬遞減規律作用，呈現先增長后降低的發展趨勢，由此可判斷各地區所處土地集約利用階段及水平，結合資源發展潛力等因素，作為土地集約利用分區和差別化政策的依據。該研究對安徽省16個市的經濟發展和土地集約利用數據進行分析，得出安徽省土地集約利用發展曲線拐點發生在人均GDP 71 050元時；結合2009～2013年安徽省各市存量建設用地總量數據，將安徽省劃分為4類土地集約利用管控區域——土地集約利用提升區、土地集約利用優化區、土地集約利用挖潛區、土地集約利用滯后區，并從土地供應數量投放、土地供應強度門檻、存量建設用地挖潛、城鄉建設用地互動等方面提出各區土地集約利用的差別化政策建議。

關鍵詞：集約利用；分區；差別化政策；安徽省

中圖分類號：S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）08-289-03

當前土地節約集約利用制度和政策不斷完善，但土地資源粗放利用的現狀還沒有根本轉變。受不同地區發展階段和資源稟賦差異的影響，各地土地集約利用水平也大有差異。因此，根據經濟發展水平、資源潛力及土地集約利用差異，開展差別化的土地集約利用政策研究具有較強的理論與實踐指導意義。目前，從空間尺度上對土地集約利用研究主要通過建立指標體系對土地集約利用水平開展綜合評價，進行土地集約度比較和分區，由于采用綜合指標，在后續的用地管理中難以基于評價結果制定差別化政策[1]。另外，目前的研究更多地是體現了經濟發展與土地集約利用之間的因果關系，而基于相關性分析基礎之上的區域差別化政策研究略顯不足。筆者以安徽省為例，提出不同經濟發展階段土地集約利用的變化規律，判斷各地區所處土地集約利用階段及水平，結合資源發展潛力等因素，劃分土地集約利用分區，為制定區域土地集約利用差別化政策和措施提供科學依據。

1 不同經濟發展階段土地集約利用變化規律

1.1 土地集約利用變化規律理論闡述 土地集約利用的本質是資本等要素與土地間的替代[2]。經濟發展初級階段，在資本短缺、土地資源充足且易獲得的情況下，投資者傾向于以更多的土地投入代替資本投入，土地利用粗放，土地利用集約度低；隨著經濟發展水平的提高，資本逐漸形成和積累，而資源稀缺性日益凸顯，土地相對價格不斷提高，投資者傾向于以更多的資本投入代替土地投入，以獲取更高的經濟效益，土地利用方式由粗放型向集約型轉變，土地利用集約度增高。但是，由于土地報酬遞減規律的作用，土地集約化是有限度的，在資本投入不斷增加的過程中，資本對土地替代的邊際凈效益將逐步下降并趨于0，土地利用集約度增速下降，在不增加土地投入的前提下，投資者增加資本投入的意愿將逐步降低，最終使單位面積土地投資強度保持穩定。由此可以提出土地集約利用變化規律：隨著資本投入量的增多，土地收益不斷增長，土地利用集約度呈現先低后高、加速上升的趨勢；當土地收益不再高速增加，資本投入增加量越來越小，土地利用集約度到達一定水平后呈現減速上升的趨勢，直到土地利益集約度逐漸趨于穩定。

1.2 土地集約利用變化規律實證研究——以安徽省為例 根據上述理論分析，選取安徽省16個地級市作為分析樣本，以人均GDP代表經濟發展水平，以地均固定資產投資代表土地集約利用水平，時間跨度為2009～2013年，運用SPSS軟件 Curve Estimation（曲線估計）分析經濟發展水平與土地集約利用之間的關系。

將地均固定資產投資作為因變量y，人均GDP作為自變量x，分別運用線性、二次、三次曲線模型進行擬合，擬合結果見表1。3種擬合模型的顯著性概率均為0.000<0.05，說明地均固定資產投資和人均GDP之間存在高度顯著的函數關系，其中三次曲線模型的R值最高，擬合效果最好。

經濟發展水平與土地集約利用三次曲線模型擬合結果見圖1。從圖1可清晰地看出土地集約利用變化規律，即隨著經濟發展水平的不斷提高，建設用地集約利用水平先呈加速上升趨勢，當人均GDP超過71 050元的拐點后，集約利用水平繼續呈上升趨勢，但上升的速度將隨著經濟發展水平的提高而減慢，最終區域建設用地集約利用水平逐漸趨于穩定。

結合2013年安徽省各市人均GDP水平分析圖1可知，不同的地區處于不同的集約利用階段和水平。75%的地市人均GDP低于35 525元，因而這一段曲線上的樣本值較為密集，土地集約利用水平距離拐點較遠，上升空間較大；19%的地市人均GDP為35 525～71 050元，土地集約利用水平仍然加速上升，但由于距離拐點較近，未來提升空間較小；6%的地市人均GDP已經超過71 050元的曲線拐點，土地集約利用水平開始減速上升。總的來說，安徽省大部分地區處于土地集約利用初級階段，集約利用水平偏低。

2 土地集約利用的分區研究

從圖1可以清楚地看到各個地區所處的經濟發展階段及土地集約利用水平，從而為土地集約利用分區提供依據。安徽省各市土地集約利用根據經濟發展水平可劃分為3個階段：人均GDP<35 525元的，為土地集約利用快速發展初級階段，人均GDP為35 525～71 050元的，為土地集約利用快速發展高級階段；人均GDP>71 050元的，為土地集約利用減速發展階段。

但是，土地集約利用分區除了要考慮各地土地集約利用水平及發展趨勢外，還要考慮資源發展潛力的差異。目前安徽省土地利用率達93.68%，利用程度較高，未利用地多為難以再利用土地，后備開發資源不足，所以資源發展潛力的重點應是已開發土地的挖潛利用。根據2009～2013年安徽省各市建設用地潛力空間，除以各市總人口，得到各市人均可挖潛的建設用地面積，取平均值11.916 m2為標準劃分不同的潛力分區。

綜合土地集約利用發展階段和資源發展潛力因素，對安徽省16個市的人均GDP和人均可挖潛建設用地面積分區指標進行疊加，劃分土地集約利用區域，結果見表2，并依據各區社會經濟發展水平、土地集約利用階段及資源發展潛力特征制定區域差別化土地集約利用政策。

3 土地集約利用區域差別化政策

“十一五”以來，安徽省經濟水平呈現高增長態勢，GDP、人均GDP、固定資產投資增速等經濟指標均高于全國水平，總體上處于工業化、城鎮化快速發展階段。這一階段的顯著特點就是資源的快速、大量消耗，經濟發展對土地資源的需求仍然十分巨大，城鎮、工業和交通用地不斷擴大，土地利用效率雖然逐步提高，但土地集約利用水平仍然較低。根據表2分區結果，結合各市實際情況進行微調，將安徽省劃分為4類土地集約利用管控區域。

3.1 土地集約利用提升區 主要包括合肥市。合肥市人均GDP為65 677元，地均固定資產投資216萬元/hm2，處于土地集約利用快速發展高級階段，土地集約度尚有提升空間。人均建設用地潛力空間為9.930 m2，接近11.916 m2的平均值，具備一定挖潛余地。

合肥市是安徽省承接產業資本梯度轉移的重點區域，新型工業化、城鎮化快速推進，經濟發展態勢良好，土地要素供求矛盾凸顯，需求壓力應主要通過增加新增建設用地與存量建設用地內涵挖潛來緩解。可協調省域范圍內建設用地指標，增加合肥市年度新增建設用地計劃，滿足承接產業轉移及城鎮基礎設施建設用地需求，合理擴張建設用地總規模。結合產業轉型升級優化土地利用結構，重點向戰略性新興產業、現代服務業、基礎設施及公務服務設施供地，逐步提高土地使用標準。鼓勵盤活存量建設用地，推進低效用地再利用，通過政府收儲、異地置換、“退二進三”、就地轉型等措施，開展再利用；結合土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤政策，盤活鄉鎮廢棄企業用地、“空心村”等農村建設用地，提高城鄉建設用地配置效率，促使資本和土地投入達到最優配置。

3.2 土地集約利用優化區 包括蕪湖、馬鞍山、銅陵3市，地均固定資產投資平均為222萬元/hm2，土地集約利用水平處于快速發展高級階段。人均建設用地挖潛空間平均為15.480 m2，建設用地挖潛余地大。

該區域城市同屬長江經濟帶和皖江經濟帶，城鎮化、工業化進程大力推進，經濟發展速度較快，土地集約利用的重點是提高新增建設用地供應門檻，深度挖掘存量建設用地利用潛力。考慮到蕪湖、馬鞍山2市土地集約利用水平尚有提升空間，可通過強化土地投入標準，提升土地投入質量。另一方面還要注重提升建設用地集約利用水平，強化土地供中、供后監管，從建筑容積率、地均投資強度、地均稅收、履約保證金繳納和違約責任等方面強化土地出讓合同履約，防止供后土地粗放利用或閑置；加強對低效利用土地的認定，采取限期開發、企業自行轉型升級、企業合資建設或轉讓、政府回購土地等方式有效盤活低效用地，實現土地投入向資本投入的有效轉化。銅陵已進入土地集約利用減速增長階段，存量建設用地較多，且具備一定經濟實力，應加大存量建設用地盤活力度。

3.3 土地集約利用挖潛區 包括淮南、淮北、黃山、池州、宣城5市，地均固定資產投資平均為133萬元/hm2，處于集約度快速發展低級階段，土地集約利用提升空間大。人均建設用地挖潛空間平均為17.140 m2，建設用地挖潛余地大。

該區域土地集約利用的重點應是以存量土地利用為主，逐步提高土地利用門檻。這一區域的特點是存量建設用地數量最多，因此對于批而未供數量較多的地區，可在省域范圍內流轉新增建設用地指標；對于閑置、低效利用土地，根據具體原因分類處理，協調存量建設用地二次利用中的利益分配，促進土地結構優化和集約利用。該區域土地集約利用尚有提升空間，可適度控制年度新增建設用地供應量，提高土地開發強度，促使建設用地集約利用水平加速提升。

3.4 土地集約利用滯后區 該區域包括蚌埠、安慶、滁州、阜陽、宿州、六安、亳州7市，地均固定資產投資平均為56萬元/hm2，土地集約利用水平處于快速發展低級階段。人均建設用地挖潛空間平均為6.940 m2，城鎮存量建設用地相對較少。

該區域土地集約利用重點是保障新增建設用地投入，確定合理的土地使用標準。考慮到地均固定資產投資較低，說明仍處于以土地代替資該投入的發展階段，因而需要一定的新增建設用地指標保障其經濟發展。同時確定合理的建設用地供應門檻，提高土地投入質量，避免建設用地規模盲目擴展。另外，該區域村莊用地規模較大，宿州、亳州、阜陽、六安和安慶5個市工礦用地比重普遍偏小，均小于5%，而村莊用地占城鎮村建設用地比重位居全省前列，可重點推進村莊改造和土地整治，通過城鄉建設用地置換平衡城鎮化、工業化推進中的用地需求。

4 結論與討論

4.1 結論

（1）土地集約利用水平受土地報酬遞減規律作用，呈現先增長后降低的發展趨勢。由此可判斷各地區所處土地集約利用階段和水平，結合資源發展潛力等因素，作為土地集約利用分區和差別化政策的依據。

（2）該研究對安徽省16個市的經濟發展和土地集約利用數據進行分析，指出安徽省土地集約利用水平曲線的拐點發生在人均GDP為71 050元，結合各市近5年建設用地可挖潛數據，將安徽省劃分為4類土地集約利用管控區域：合肥為土地集約利用提升區；蕪湖、馬鞍山、銅陵屬于土地集約利用優化區；淮南、淮北、黃山、池州、宣城屬于土地集約利用挖潛區；蚌埠、安慶、滁州、阜陽、宿州、六安、亳州屬于土地集約利用滯后區。并從土地供應數量投放、土地供應強度門檻、存量用地挖潛、城鄉建設用地互動等方面提出區域土地集約利用差別化政策建議。

4.2 討論 該研究僅對安徽省16個市2009～2013年的數據進行分析，時間序列的有限性可能會對研究結果產生影響。在分區指標選擇上，為減少指標之間相關性干擾，該研究以地均固定資產投資單一指標代替土地集約利用水平進行分析，從反映土地集約利用水平的完整性角度看，可嘗試采用綜合性指標表征土地集約利用水平。另外，用近5年的建設用地（主要為城鎮）可挖潛面積代表資源發展潛力也略顯不足，可采用反映更長時間更大范圍（包括農村）的數據進行分析判斷。

參考文獻

[1] 孔偉，郭杰，歐名豪.不同經濟發展水平下的建設用地集約利用及區域差別化管控[J].中國人口·資源與環境， 2014， 24（4）： 100-106.

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[3] 湯懷志，蘇強，吳克寧，等.區域土地利用集約發展的階段性分析[J].資源與產業，2007，9（6）：24-28.