以法治思維和法治方式抓好作風(fēng)建設(shè)

中言 高峰

黨的十八屆四中全會(huì)通過的全面推進(jìn)依法治國的決定提出，要依紀(jì)依法反對和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，形成嚴(yán)密的長效機(jī)制。習(xí)近平總書記在中央政治局作風(fēng)建設(shè)專門會(huì)議上提出，要以法治思維和法治方法抓作風(fēng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。這對于我們用法治引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作風(fēng)建設(shè)，具有十分重大的指導(dǎo)意義。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須正確理解法治思維和法治方式的內(nèi)涵與外延，堅(jiān)持用法治思維和法治方式抓好作風(fēng)建設(shè)。

正確理解法治思維和法治方式

以法治思維和法治方式抓作風(fēng)建設(shè)至關(guān)重要。一是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的需要。我們黨一貫重視作風(fēng)建設(shè)，從歷史上的三次整風(fēng)運(yùn)動(dòng)到黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)都說明，抓作風(fēng)建設(shè)不能只是“一陣風(fēng)”，而應(yīng)形成長效機(jī)制。二是鞏固反“四風(fēng)”工作成果的需要。反“四風(fēng)”的成果必須通過法規(guī)制度的形式固定下來，成為長期穩(wěn)定的制度，使之常態(tài)化、法治化。三是解決作風(fēng)建設(shè)工作中突出問題的需要。如隨意擴(kuò)大作風(fēng)建設(shè)的范圍、處理作風(fēng)問題時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)不一致、程度不規(guī)范等問題，都需要運(yùn)用法治思維與法治方式。

1如何理解法治思維和法治方式。黨的十八大報(bào)告首次提出要用法治思維和法治方式來執(zhí)政，黨的十八屆四中全會(huì)決議又對此進(jìn)行了系統(tǒng)化的闡釋，這是依法治國理念的具體體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，迫切要求我們善于運(yùn)用法治思維和法治方式，嚴(yán)格按照憲法和法律治國理政、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法。法治思維和法治方式，著力點(diǎn)在“法治”上。法治是相對于“人治”而言的，意味著以法律而不是以個(gè)別人的意志為準(zhǔn)繩，具有穩(wěn)定性、長期性和戰(zhàn)略性。用鄧小平同志的話來說，就是“不以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不以領(lǐng)導(dǎo)人看法與注意力的改變而改變”，是一種以法律至上、法律面前人人平等為原則的治國理念。法治思維是建立在法治理念的基礎(chǔ)上的，就是在處理問題的時(shí)候有一種法律規(guī)則的意識，按照法治的觀念和邏輯來觀察、分析和解決問題。法治思維的基礎(chǔ)是法律至上，崇尚法治、尊重法律，善于運(yùn)用法律手段來解決問題。法治思維是法治方式的前提，是良好政治生態(tài)的基礎(chǔ)。

2如何樹立法治思維、運(yùn)用法治方式。樹立法治思維，需要強(qiáng)化四種意識。一是強(qiáng)化法治秩序思維，實(shí)現(xiàn)從人治方式向法治方式的轉(zhuǎn)變。二是強(qiáng)化法治規(guī)則思維，實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)決策向依法決策的轉(zhuǎn)變。法治思維的本質(zhì)是規(guī)則治理，即按規(guī)則辦事，符合法律規(guī)定和程序要求。三是強(qiáng)化法治權(quán)威思維，實(shí)現(xiàn)從權(quán)力自律向權(quán)力法治的轉(zhuǎn)變。領(lǐng)導(dǎo)干部必須對憲法法律始終懷有敬畏之心，確保權(quán)不壓法，權(quán)不越法。四是強(qiáng)化法治責(zé)任思維，實(shí)現(xiàn)從只講行政責(zé)任向行政責(zé)任與法治責(zé)任統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變。領(lǐng)導(dǎo)干部必須承擔(dān)其行使權(quán)力和履行職責(zé)行為的責(zé)任后果，更好地履行法定職責(zé)。按照法治方式開展工作，首先就是要消除在舊的思維模式下所形成的一些與法治要求不相符的辦事方式，如選擇性執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式治理，這些方式都與法治思維相悖，會(huì)損害到法律的確定性、權(quán)威性和公信力。其次就是作決策、處理問題，都要先找法律依據(jù)。有法律依據(jù)的，看看法律是怎么規(guī)定的，所提出的處理措施是否符合法律規(guī)定;沒有具體法律依據(jù)的，看看上位法、憲法中有沒有原則性的規(guī)定，如果有原則性規(guī)定，就要按照法律原則進(jìn)行辦理。有些事情可能是全新的，也要按照法律的基本原理進(jìn)行比照處理，使之符合法律精神、合乎法理。

3如何理解法治思維和法治方式在作風(fēng)建設(shè)中的作用。以法治思維和法治方法抓作風(fēng)建設(shè)，就是要樹立法治權(quán)威和依靠法治力量，使整治成為常態(tài)而非“運(yùn)動(dòng)”，用硬制度改變軟規(guī)則，實(shí)現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。以法治思維和法治方法抓作風(fēng)建設(shè)，還有助于拓展法治領(lǐng)域，擴(kuò)大法治建設(shè)的覆蓋面。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央提出了“以法治思維和法治方法抓作風(fēng)建設(shè)”的新思路，確立了法治在作風(fēng)建設(shè)中的優(yōu)先性，在理念與模式上有了重要?jiǎng)?chuàng)新，指導(dǎo)著作風(fēng)建設(shè)的實(shí)踐。中共中央政治局會(huì)議審議通過的關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，以及此后陸續(xù)制定出臺的領(lǐng)導(dǎo)干部辦公用房、住房等工作生活待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定，對作風(fēng)建設(shè)的各個(gè)方面作出了具體的、可操作性和針對性很強(qiáng)的規(guī)定，并輔之以嚴(yán)格的懲戒措施。全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和有關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)，加大對違反中央八項(xiàng)規(guī)定建設(shè)的查處力度，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律意識、法律意識顯著增強(qiáng)，取得的成效是前所未有的。這實(shí)際上就是作風(fēng)建設(shè)法治化和剛性化的探索，凸顯了法治在作風(fēng)建設(shè)中的作用，為進(jìn)一步以法治思維和法治方式抓作風(fēng)建設(shè)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

進(jìn)一步健全作風(fēng)建設(shè)的相關(guān)制度

以法治思維和法治方式抓作風(fēng)建設(shè)，必須做到有法可依，把作風(fēng)建設(shè)納入制度化的軌道，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。既要注意單項(xiàng)制度的制定和修訂，又要注意與其他制度的銜接協(xié)調(diào);既要建立健全激勵(lì)性、保障性規(guī)定，又要充實(shí)完善懲戒性、約束性規(guī)定;既要加強(qiáng)實(shí)體性制度建設(shè)，又要加強(qiáng)程序性制度建設(shè)和監(jiān)督性制度建設(shè)，使制度建設(shè)延伸至黨員干部作風(fēng)建設(shè)的各個(gè)方面，努力形成完備的制度體系。具體來講要做到三方面：

1注重頂層設(shè)計(jì)。2014年11月，中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于開展“四風(fēng)”突出問題專項(xiàng)整治和加強(qiáng)制度建設(shè)的通知》，提出了解決“四風(fēng)”問題應(yīng)建立的制度。如，在反對形式主義方面，重點(diǎn)建立健全體現(xiàn)群眾意愿的科學(xué)民主決策機(jī)制和工作落實(shí)機(jī)制，健全干部選拔任用和考核評價(jià)體系等;在反對官僚主義方面，重點(diǎn)建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部以及執(zhí)法監(jiān)管部門和窗口單位、服務(wù)行業(yè)履職盡責(zé)的相關(guān)制度規(guī)定等;在反對享樂主義方面，重點(diǎn)建立健全黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活待遇的制度規(guī)定，完善公務(wù)接待制度等;在反對奢靡之風(fēng)方面，重點(diǎn)建立健全黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的制度規(guī)定，建立健全招商引資活動(dòng)等方面的管理規(guī)定。這些制度是作風(fēng)制度建設(shè)的基本遵循，健全制度首先要圍繞這些方面進(jìn)行，通過建立完善相關(guān)制度，使領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的工作更加程序化、規(guī)范化，保證加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的具體要求落到實(shí)處。要注重把作風(fēng)建設(shè)的有關(guān)要求同黨紀(jì)、政紀(jì)和法律進(jìn)行銜接，如最近媒體報(bào)道的“收受禮金罪”就有望加入刑法修正案（九）草案，這也是從法律層面破除這一問題的一次努力。

2緊密結(jié)合實(shí)際建立制度。制度建設(shè)既要符合中央精神，又要緊密結(jié)合各自實(shí)際，出臺一些有針對性的制度措施，重在管用而且長效，不要重復(fù)建立制度，不要層層制定相同的制度，防止和克服制度建設(shè)上的形式主義。作風(fēng)問題不是孤立的，而是與日常工作、生活、學(xué)習(xí)密不可分的。這就決定了建立作風(fēng)相關(guān)制度不能脫離工作實(shí)際，而是要把作風(fēng)制度建設(shè)融入日常工作，服務(wù)于中心工作。如果只就作風(fēng)抓作風(fēng)，將抓作風(fēng)與日常工作割裂開來，成為“兩張皮”，就難以收到實(shí)效。要把作風(fēng)建設(shè)的具體要求落實(shí)到日常工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)步驟，做到管事就管人，管人就管思想、管作風(fēng)，不留盲點(diǎn)和死角。推動(dòng)各項(xiàng)工作都要體現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)的具體要求，以扎實(shí)的作風(fēng)推進(jìn)各項(xiàng)工作，形成抓作風(fēng)促工作、抓工作強(qiáng)作風(fēng)的良性循環(huán)。

3注重程序性制度的建立。法治思維和法治方式的一個(gè)重要方面，就是程序思維和程序方法。法治的公平和正義，在具體實(shí)踐中則更多地體現(xiàn)在程序正義上。黨的十八大報(bào)告和黨的十八屆三中、四中全會(huì)通過的文件中，均提出要“確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。當(dāng)前，在關(guān)于作風(fēng)建設(shè)方面的相關(guān)制度中，實(shí)體性制度和實(shí)體性條款較多，但程序性的規(guī)定還是相對較少的，存在比較原則、抽象、籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)等問題，由此導(dǎo)致抓作風(fēng)實(shí)際工作中重目的而輕手段，重結(jié)果而輕過程。因此，在完善作風(fēng)建設(shè)相關(guān)制度的過程中，要進(jìn)一步加強(qiáng)各項(xiàng)制度的針對性，增加更多的可供操作的程序規(guī)范，減少不必要的原則性的條款，明確程序的主體、權(quán)限、方法、步驟、期限等，讓干部明確應(yīng)該怎么做、不能怎么做，對于違反程序的應(yīng)如何承擔(dān)責(zé)任和后果。

提高作風(fēng)建設(shè)法規(guī)制度的執(zhí)行力

習(xí)近平總書記指出，以前制度建設(shè)方面存在的一個(gè)突出問題，就是“一些規(guī)定變成了‘稻草人，擺在那里沒有用”。對于中央八項(xiàng)規(guī)定，他指出，“規(guī)定就是規(guī)定，不加‘試行兩字，就是要表明一個(gè)堅(jiān)決的態(tài)度，表明這個(gè)規(guī)定是剛性的”。他明確要求，要“把制度約束作為剛性約束”;“制度一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守”;“堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員干部聯(lián)系和服務(wù)群眾的硬約束，使貫徹黨的群眾路線真正成為黨員干部的自覺行動(dòng)”。這既為如何通過制度促進(jìn)作風(fēng)建設(shè)長效化指明了方向，也為全黨作出了榜樣。

1加強(qiáng)對制度的教育宣傳。要提高制度執(zhí)行力，首先要對制度進(jìn)行廣泛深入的宣傳，使廣大干部群眾熟悉制度的內(nèi)容，牢固樹立制度意識。如果制度宣傳不到位，在執(zhí)行的過程中難免會(huì)出現(xiàn)被執(zhí)行人不理解的情況，將難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。一方面，要把黨員干部作為宣傳教育的重點(diǎn)，通過多種形式組織黨員干部學(xué)習(xí)作風(fēng)方面的制度，讓他們深刻理解并掌握各項(xiàng)制度的精神實(shí)質(zhì)和主要內(nèi)容，增強(qiáng)政策和制度觀念，自覺地把制度作為規(guī)范自己行為的準(zhǔn)則。另一方面，群眾是社會(huì)監(jiān)督的重要力量，他們對監(jiān)督和推進(jìn)作風(fēng)制度的貫徹落實(shí)起著重要的作用。要加大對他們的宣傳力度，讓他們更多地知曉相關(guān)制度的內(nèi)容，更好地發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。

2落實(shí)制度執(zhí)行的責(zé)任。作風(fēng)建設(shè)同反腐敗工作一樣，不是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一家的事，而是涉及到黨政機(jī)關(guān)的各個(gè)部門。落實(shí)好作風(fēng)建設(shè)的相關(guān)制度，要落實(shí)好制度執(zhí)行的責(zé)任。黨委要自覺擔(dān)負(fù)起作風(fēng)建設(shè)的主體責(zé)任，把作風(fēng)建設(shè)納入領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的管理中，定期分析本地區(qū)、本部門黨政機(jī)關(guān)和黨員、干部的作風(fēng)狀況，經(jīng)常研究部署改進(jìn)作風(fēng)的任務(wù)和措施，督促抓好落實(shí)，并把它貫穿于黨員、干部日常監(jiān)督管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)教育和提醒，切實(shí)做到各司其職、守土有責(zé)。紀(jì)委要強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任，建立健全約談制度，對單位或個(gè)人在一定時(shí)期、一定范圍內(nèi)作風(fēng)建設(shè)方面存在的苗頭性、傾向性問題進(jìn)行約談，及時(shí)提醒并督促整改。加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)監(jiān)督檢查，對有令不行、有禁不止、頂風(fēng)違紀(jì)的現(xiàn)象依紀(jì)依法查處，通報(bào)曝光。各職能部門要強(qiáng)化具體責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，如財(cái)政部門負(fù)責(zé)從源頭上控制“三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出，審計(jì)部門加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、厲行節(jié)約專項(xiàng)審計(jì)等工作，外事部門負(fù)責(zé)嚴(yán)控因公出國（境）的團(tuán)組數(shù)量和規(guī)模，形成推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)的整體合力。

3執(zhí)行過程要嚴(yán)格依紀(jì)依法。我們在查辦腐敗案件的過程中，比較注重依紀(jì)依法辦案，嚴(yán)格按照“二十四字”方針辦案，制定出臺了一系列的規(guī)定。但是在抓作風(fēng)建設(shè)上，還缺少這方面的意識和規(guī)范，還存在一些執(zhí)法隨意性的現(xiàn)象，如明察暗訪工作在開展過程中還存在一些程序不規(guī)范、執(zhí)法不文明的問題，有的地方在給予黨紀(jì)政紀(jì)處理時(shí)沒有按照程序辦理，影響執(zhí)行效果。當(dāng)前，要著力提高查辦作風(fēng)相關(guān)案件的規(guī)范化水平，嚴(yán)格按照查辦腐敗案件的要求，把依紀(jì)依法辦案作為鐵的紀(jì)律貫穿于作風(fēng)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步規(guī)范辦理流程。在處理具體案件時(shí)，要嚴(yán)把事實(shí)證據(jù)、定性處理、程序手續(xù)關(guān)，避免因案件處理出現(xiàn)的偏差引發(fā)事后申訴的情況，使查辦的每一起作風(fēng)建設(shè)案件都做到“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、程序合法、手續(xù)完備”，既嚴(yán)厲打擊違反作風(fēng)建設(shè)相關(guān)規(guī)定的行為，又切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，彰顯法治的權(quán)威。

4提高執(zhí)紀(jì)執(zhí)法人員的素質(zhì)。依紀(jì)依法抓作風(fēng)建設(shè)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要從自身抓起。紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍，尤其是從事作風(fēng)問題執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作的干部要提高法紀(jì)意識，提高運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作的能力。領(lǐng)導(dǎo)干部要充分發(fā)揮模范帶頭作用，做到帶頭學(xué)習(xí)制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度，自覺維護(hù)制度，真正做到法律面前人人平等，制度面前沒有特權(quán)，制度約束沒有例外。要做制度執(zhí)行的有力推動(dòng)者，敢于堅(jiān)持原則，敢抓敢管，敢于批評，切實(shí)糾正和嚴(yán)肅處理違反制度的行為，督促本單位嚴(yán)格執(zhí)行上級的各項(xiàng)制度。要強(qiáng)化教育，強(qiáng)化管理，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，對苗頭性、傾向性問題及時(shí)提醒、堅(jiān)決制止，對不適合紀(jì)檢監(jiān)察工作的人員要堅(jiān)決調(diào)離，以零容忍態(tài)度堅(jiān)決查處紀(jì)檢監(jiān)察干部的違紀(jì)違法問題，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，決不姑息、決不袒護(hù)、決不手軟，用鐵的紀(jì)律打造過硬的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍。

作者系天津大學(xué)廉政研究中心特約研究員

責(zé)任編輯：雙艷珍