依法治校背景下基于大學(xué)章程“無用論”思想的理性思考

張琦　徐建華

【摘要】大學(xué)章程是由高校權(quán)力機構(gòu)制定的具有法律效力的治校總綱，是大學(xué)治理中最根本的規(guī)范性文件。一直以來，教育領(lǐng)域乃至社會各界在其功用與價值的認(rèn)知上，始終存有異議。伴隨著高校新一輪大學(xué)章程的陸續(xù)出臺，關(guān)于大學(xué)章程“無用論”的思想再次出現(xiàn)，我們有必要從學(xué)理角度對其功用與價值作進(jìn)一步的理性分析，以期深入挖掘大學(xué)章程的理論價值，在實踐中更好地發(fā)揮大學(xué)章程的功能與價值。

【關(guān)鍵詞】大學(xué)章程 功用 策略

【基金項目】全國教育科學(xué)規(guī)劃教育部重點項目《我國高等教育生態(tài)可持續(xù)發(fā)展問題研究》階段性成果，課題批準(zhǔn)號：DIA130299。

【中圖分類號】G64 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2015）07-0010-02

大學(xué)章程建設(shè)不僅是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的理論要求，也是大學(xué)依法治校、依章自主管理和促進(jìn)自身健康可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實要求。盡管我國大學(xué)章程的存在已有若干年，但對其存在的價值、功用的認(rèn)識卻存在多種歧義。近來，更有大學(xué)章程“無用論”說法的再次出現(xiàn)。認(rèn)為高校即使沒有大學(xué)章程依然可以正常辦學(xué)，即便制定出來也難以有實質(zhì)性的落實和執(zhí)行。伴隨著新一輪大學(xué)章程制定與實施過程中可能會遇到的各種問題和阻力，我們有必要從學(xué)理的角度對大學(xué)章程的功用做進(jìn)一步的理性思考。

一、大學(xué)章程內(nèi)涵解讀

我國的大學(xué)章程發(fā)展至今已成為一個《教育法》中的法律概念，但學(xué)術(shù)界對其概念內(nèi)涵的界定仍然存在不同的表述。筆者結(jié)合其中代表性的觀點，認(rèn)為：大學(xué)章程是根據(jù)教育法規(guī)定，由大學(xué)權(quán)力機構(gòu)制定的具有一定法律效力的治校總綱，是大學(xué)治理中最根本的規(guī)范性文件，以條文的形式對學(xué)校宏觀層面的規(guī)劃和宗旨以及內(nèi)部體制管理方面的重要問題進(jìn)行規(guī)范和約束的自律性文件。

在大學(xué)管理體系中，大學(xué)章程是一般規(guī)章制度制定的依據(jù)，一般規(guī)章制度需要圍繞大學(xué)章程展開和細(xì)化。因此，明確大學(xué)章程在國家法律與一般規(guī)章之間承上啟下的特殊身份，是深刻理解大學(xué)章程內(nèi)涵的基礎(chǔ)，從而展開對其功用的思考和討論。

二、大學(xué)章程功用的深層解析

大學(xué)章程建設(shè)是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要舉措之一，更是高等教育領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)新的具體實踐，其重要性不可置否。但由于對大學(xué)章程的功用與價值等問題缺乏應(yīng)有的共識，導(dǎo)致制定章程的工作最終變成了懸而未決的難題。因此，有必要對大學(xué)章程的功用做進(jìn)一步的深層解析，明確如何發(fā)揮大學(xué)章程功能。

（一）大學(xué)章程是高校依法辦學(xué)的前提和基礎(chǔ)

我國最早的大學(xué)章程出現(xiàn)在晚清時期，在其內(nèi)容、形式和制定主體上都已初具規(guī)模。直到1998年《高等教育法》和2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》正式出臺，明確指出各高校應(yīng)當(dāng)依法制定章程，依章管理學(xué)校。截至2014年10月9日，經(jīng)教育部核準(zhǔn)公布章程的高校已有32所。因此，可以說，大學(xué)章程已經(jīng)被提升至大學(xué)“憲章”的地位，大學(xué)章程是一所大學(xué)在法律地位上得到認(rèn)可的前提和基礎(chǔ)。

（二）大學(xué)章程是高校依法治校的法律依據(jù)和制度保障

在教育領(lǐng)域依法治教和依法治校是最終實現(xiàn)教育行政管理法制化，推進(jìn)學(xué)校各項事業(yè)科學(xué)發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。隨著各高校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)張，大學(xué)章程的制定便是為各高校依法自主治校提供具體可行的依據(jù)。因此，依法治校首先要做到依章治校。

首先，大學(xué)章程的制定過程是一個凝聚了全校廣大教職員工共識的過程，集中體現(xiàn)了民主管理的思想和要求。以某校為例，在大學(xué)章程的制定過程中共計調(diào)動校內(nèi)外100余人共同參與，既保證了民主管理思想的落實，也使得全體教職員工能夠行使自身的民主權(quán)利。其次，完善的民主監(jiān)督體系是大學(xué)章程在保障依法治校順利實施過程中的重要組成部分。各高校雖然開始逐步開展依法治校和按章治校的戰(zhàn)略，但不能否定的是以校長為首的學(xué)校行政權(quán)力仍處于支配地位。因此，為了真正實現(xiàn)“權(quán)利制約權(quán)力”的民主秩序，就要綜合全方位民主監(jiān)督力量，探索構(gòu)建全面的監(jiān)督機構(gòu)和制度。

（三）大學(xué)章程是完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的必然要求和理性選擇

目前，我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)普遍存在著權(quán)力結(jié)構(gòu)不均衡的現(xiàn)象，大學(xué)章程的建設(shè)和實施是有效規(guī)避和治理這些不合理現(xiàn)象和問題的重要手段。

首先，從橫向劃分來看，高校的權(quán)力主要由政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力三部分組成。大學(xué)章程作為指導(dǎo)和規(guī)范高校建設(shè)與發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，能夠在一定程度上對這三種權(quán)力進(jìn)行合理定位，正確調(diào)整各種權(quán)力之間的關(guān)系，規(guī)范各項權(quán)力運行機制。其次，從縱向劃分來看，高校權(quán)力可以分為校級管理和二級學(xué)院自治兩個層級。通過大學(xué)章程的制定，可以明確規(guī)定院、校兩級職權(quán)范圍，充分發(fā)揮學(xué)院在人才培養(yǎng)、科研、學(xué)科體系建設(shè)方面的作用，堅持做到以二級學(xué)院自治為核心，充分發(fā)揮學(xué)院辦學(xué)的主體作用。

三、依法治校背景下切實發(fā)揮大學(xué)章程功用的有效策略

大學(xué)章程的功用體現(xiàn)在它是高校得以合法存在的前提和基礎(chǔ)，也是完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的必然要求和理性選擇。我們要確保在發(fā)揮大學(xué)章程功用的過程中，既不擅自夸大也不忽視其在規(guī)范辦學(xué)和自主治校中的重要作用，從而推翻關(guān)于大學(xué)章程“無用論”的說法。

（一）捍衛(wèi)大學(xué)章程在高校自主管理中的“憲章”地位

一份大學(xué)章程的制定凝聚了校內(nèi)外相關(guān)人士的眾多力量，因此，在正式實施大學(xué)章程之前要通過多種渠道廣泛宣傳大學(xué)章程的內(nèi)容、地位和作用等，營造依章治校、依章辦學(xué)的輿論氛圍。使全校教職員工對大學(xué)章程有比較清晰的認(rèn)識，積極參與到大學(xué)章程的實施和貫徹中來。另一方面，要擴(kuò)大宣傳范圍，使得全社會尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部明確制定大學(xué)章程、依章辦學(xué)的必要性，把握當(dāng)代高校改革管理發(fā)展的必然趨勢。只有當(dāng)全社會接受并樹立了大學(xué)章程的意識，才更有利于章程在學(xué)校中的順利實施。

（二）建立健全與大學(xué)章程相適應(yīng)的規(guī)章制度體系

要想充分發(fā)揮大學(xué)章程的作用，就勢必要建立能夠與其相適應(yīng)的規(guī)章制度體系。及時修訂、完善原有的規(guī)章制度，廢除那些不合時宜的規(guī)章制度。明確大學(xué)章程與大學(xué)規(guī)章制度之間是抽象與具體的關(guān)系。大學(xué)章程作為宏觀層面的意志體現(xiàn)，可以對大學(xué)內(nèi)的基本問題和重要事項做出規(guī)定，而大學(xué)規(guī)章制度的制定則主要針對于學(xué)校辦學(xué)活動和管理工作中的具體細(xì)節(jié)問題。

（三）完善保障大學(xué)章程有效實施的監(jiān)督管理機制

除了通過上述兩種方式來充分發(fā)揮大學(xué)章程的作用，還需要建立與大學(xué)章程相適應(yīng)的有效的監(jiān)督機制。我國《高等教育法》中就曾明確提出過：教職工代表大會具有對學(xué)校管理的監(jiān)督權(quán)。在對大學(xué)章程落實情況進(jìn)行監(jiān)督的過程中，教職工代表大會的監(jiān)督是最為重要也是最需要維護(hù)和保障的一部分。此外，還需要建立針對大學(xué)管理者在保障大學(xué)章程有效實施過程中的監(jiān)督體系，并將保障章程落實情況與績效評估、責(zé)任制考核和干部任期考核等工作相結(jié)合，從管理者層面確保學(xué)校各項辦學(xué)活動按照章程規(guī)定開展。最后，政府對于各公立大學(xué)的管理和大學(xué)章程的落實情況的監(jiān)督也具有義不容辭的責(zé)任，需要完善相應(yīng)的配套監(jiān)督機制。

總之，大學(xué)章程建設(shè)是一項十分復(fù)雜而又艱巨的任務(wù)，對于教育行政部門、高校和廣大師生員工來說都是一項巨大的挑戰(zhàn)和難得的機遇。面對大學(xué)章程“無用論”錯誤思想的侵襲，我們要在章程實踐過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，廣泛采納并虛心接受來自社會各界的意見和建議，切實將大學(xué)章程建設(shè)落到實處，不斷推動大學(xué)章程走向成熟，最終實現(xiàn)大學(xué)依法治校和依章自主管理的辦學(xué)目標(biāo)。

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[4]覃曉丹.論我國大學(xué)章程的制定與實施[J].前沿，2010（21）：199.

作者簡介：

張琦（1989-），女，黑龍江大學(xué)教育科學(xué)研究院碩士研究生，主要研究方向為教育人力資源管理。

徐建華（1968-），女，黑龍江大學(xué)教育科學(xué)研究院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為教育管理理論。