長江經濟帶國家戰略視角下的航運法治管理研究

摘要：長江經濟帶是國家重點戰略，其順利實施須依托于長江內河航運拉動，亦離不開海運業的支撐，改善航運法治管理具有重要意義。長江經濟帶戰略視角下的航運法治管理存在一些問題，主要體現為航運行政法律規范待完善，航運民事法律規范失調，航運糾紛裁判司法資源單薄。為此，要完善航運行政監管法律體系，推進《航運法》、《長江法》立法進程；推動航運民事法律規范的統一，將內河航運民事立法與國際海運民事立法融合靠攏。增加長江經濟帶航運糾紛裁判資源，豐富海事法院與海事仲裁機構于長江流域的布局，并引導海事海商法律人流向長江經濟帶。

關鍵詞：長江經濟帶；內河航運；沿海運輸；法治

一、 長江經濟帶戰略需要加強航運法治管理

國務院于2014年9月25日發布了《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》（以下簡稱：《意見》），標志著經過多年籌謀的長江經濟帶終上升為國家戰略，力圖將長江經濟帶打造成中國經濟新支撐帶。長江經濟帶的騰飛，離不開航運的拉動。

一方面，長江經濟帶依托于長江內河航運。與其它類型運輸方式相比，航運具有低成本，大運量、且單位能耗少等優勢。長江經濟帶以長江命名，顯然是凸顯了長江黃金水道的航運功能。長江貫穿我國東西部區域，可以較低成本將該經濟帶的貨物商品運向東部，也便于將必要的工業材料運往沿江的西部區域。據報道，2014年長江干線完成的貨物通過量20.6億噸，又一次刷新歷史高點，并連續10年穩居世界內河運量第一。不過，囿于基礎設施和管理體制等多種因素限制，長江作為黃金水道的運能還遠未充分發揮。可預見，伴隨著長江經濟帶的進一步發展，其對長江內河航運的依賴和需求會更甚。

另一方面，長江經濟帶亦離不開海上貨物運輸的支撐。《意見》對長江經濟帶的戰略定位很高，致力將其打造成“具有全球影響力的內河經濟帶”，“沿海沿江沿邊全面推進的對內對外開放帶”。長江經濟帶發展不但拉動內需，亦必定促進外貿。于此，長江經濟帶既需要黃金水道長江內河航運的拉動，也迫需海上運輸業的帶動。國家主席習近平于2013年9月和10月分別提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的戰略構想，與長江經濟帶戰略并稱為“兩帶一路”。上海航運交易所總裁張頁論及“要實現兩帶一路的戰略，航運一定會沖在最前面”，長江經濟帶與海上絲綢之路需要緊密銜接。

綜上，長江經濟帶的騰飛須依托長江段的內河航運，亦離不開海上運輸的支撐，應該為航運（包括內河航運與海上運輸）健康有序發展提供必需的法治管理保障。基于此，下文以長江經濟帶發展需求為前瞻視角，剖析我國航運面臨的法治管理問題，并藉此提出因應對策建議。

二、 長江經濟帶戰略視角下的航運法治管理問題

1. 行政法律規范待完善。航運行政法律規范是縱向的法，調整對象主要是國家行政機關針對航運基礎設施的建設與維護以及航運經營行為行使國家行政權力、履行行政管理職能的過程中所形成的行政主體與相對人之間的權利義務關系。

近年來，我國航運行政法律規范逐漸初步形成體系。《國內航運管理條例》（以下簡稱：“新管理條例”）自2013年1月1日起施行，1987年5月12日國務院發布的《中華人民共和國航運管理條例》（以下簡稱：“舊管理條例”）同時廢止，這標志著我國航運法治進入新階段。“舊管理條例”條文規定過于粗略，可操作性不強，而且其不少內容規定都已落后于市場經濟大背景下要求簡政放權轉變政府職能的時代趨勢。“新管理條例”是一部嶄新的航運“基本法”，致力于“規范國內航運經營行為，維護國內航運市場秩序，保障國內航運安全，促進國內航運業健康發展”。“新管理條例”明確了航運管理機構的法律地位，確立了航運市場監管長效機制，推進了行政機關簡政放權依法行政。我國《港口法》自2004年1月1日起施行，適用于“港口規劃、建設、維護、經營、管理及其相關活動”，為我國依法治港提供了法律依據。另外，2014年12月28日我國的《航道法》歷經18年的反復研究、修改終獲通過，并已于2015年3月1日起實施。《航道法》將成為我國航道管理的“龍頭法和母法”，適用于規范和加強航道的規劃、建設、養護、保護，保障航道暢通和航行安全，將有助于改變“萬橋千壩鎖大江”狀態，促進長江經濟帶航運發展。可見，作為對縱向航運法律關系調整需求的回應，我國正在逐步制定以“新管理條例”、《港口法》、以及新頒布實施的《航道法》等法律和行政法規為“龍頭”的行政法律規范體系。

不過，從長江經濟帶的發展視角看，我國現行初步形成的航運行政法律規范仍需進一步完善。

第一，法規體系待完善。目前，我國已有《港口法》、《航道法》等法律，這些法律的實施為長江黃金水道沿岸港口、航道面臨的亂搭建、亂占用，盲目過度開發等問題的規制提供了法律依據。但是，我國還未有《航運法》或《水運法》，“新管理條例”囿于立法層次位階低，對于航運市場的無序競爭和市場準入限制等方面的統一規制作用乏力。

第二，法規之間需要協調。首先，在地域方面長江經濟帶航運業務跨度大，橫貫我國東西部。在具體地域范圍上，其覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市。長江經濟帶屬于國家的重點戰略，是國家從我國整體經濟布局的層面作出的頂層設計，并非局限于一省一市。其次，在行政事務管理方面，長江經濟帶航運廣設各部門職能分工。具體而言，長江航運至少會涉及交通運輸部、農業部，環保部、水利部以及漁業部門等多部委職能管轄重疊。上述11省市的地方性法規以及多個國家部委的部門規章都會制約長江經濟帶航運，彼此之間的沖突會降低航運業效率。事實上，雖然長江內河航運保持了世界第一的通過量，但單位水量所承載貨物量角度看，長江內河航運的效率還有很大的提升空間。《意見》對長江經濟帶的戰略定位還包括“東中西互動合作的協調發展帶”，這要求協調好長江經濟帶東中西各省市的法規政策之間的沖突。《意見》對長江經濟帶的戰略定位亦包括“生態文明建設的先行示范帶”，這要求長江經濟帶發展背景下的航運業務在拉動經濟發展的同時也要以高標準保護環境。因此，為促進長江經濟帶航運發展，需要協調關涉的多省市、多部門之間的法規政策管理沖突。

第三，法規政策應關注到長江航運的一些特殊的情況。長江航運有其特殊性，在法治管理過程中需要對此給予必要關注。例如，我國長江內河航道并非全程貫通，“萬橋千壩鎖大江”狀態非常明顯。在《航道法》頒布實施之后，航道的開發與管理將有法可據，航道阻塞或屬于管理的窘況會緩解。但是，為有效利用長江水能，長江主航道及其支線航道建有不少大壩，最著名就是三峽大壩，卻在客觀上限制了長江航道的效能。對此，長江航運中存在翻壩運輸這一業務類型。翻壩的具體方式有多種，可建設翻壩公路或鐵路，亦可建設多級船閘供船舶翻壩通行。具體到三峽大壩，據報道其船閘的通行能力已達極限，需要積極拓展翻壩業務。再如，長江航運涉及的船舶類型復雜，大多是非標準化的船型，且呈現江船、海船、江海直達船等多類型船舶并存局面。在航運法治管理中，應重視長江航運中的特殊狀況，管理的政策標準不宜搞一刀切。

2. 民事法律規范失調。航運民事法律規范是橫向的法，調整對象是平等的水路貨物、旅客運輸當事人之間的權利、義務關系。

目前，我國航運民事法律規范存在突出的滯后問題，難以契合長江經濟帶發展需求。其一，內河航運缺乏專門立法。我國缺乏統一的內河航運民事法律規范，法院審理國內水路貨物運輸合同糾紛案件，應當適用《民法通則》、《合同法》等法律的有關規定，同時貨物運輸可以參照《國內水路貨物運輸規則》（以下簡稱：《貨規》），旅客運輸可以參照1997年修正的《水路旅客運輸規則》（以下簡稱：《客規》）。《民法通則》、《合同法》為一般法，針對的是一般的民事法律事實，其規定對于長江內河航運實踐缺乏針對性和準確性。其二，有關內河航運的適用法層級較低，適用范圍有限。《貨規》和《客規》都屬于交通運輸部頒布的部門規章，效力等級低，只能就法律授權事項作出規定，其所規定的水路貨物運輸的特殊民事規則的效力受到很大限制。2012年發布的《最高人民法院關于國內水路貨物運輸糾紛案件法律問題的指導意見》就明確指出“人民法院參照《國內水路貨物運輸規則》確定當事人權利義務時，應當在判決書說理部分引用論述，但不應作為判決書引用的法律依據”。其三，國際國內雙軌制的立法模式不利于促進長江經濟帶發展。對于國際海運與內河航運（包括我國港口之間的沿海運輸），在法律適用方面，我國一直采用國際國內雙軌制的立法模式。我的國際海運立法相對完善，有專門的《海商法》，但其第2條排除了對沿海和內河貨物運輸的適用，僅適用于國際海上貨物運輸。而長江經濟帶致力于國際國內兩個市場，既著眼于擴大內需，又重視外需開拓，長江經濟帶的航運自然須服務于不斷擴大的內外需求。因此，《意見》要求“加快上海國際航運中心、武漢長江中游航運中心、重慶長江上游航運中心和南京區域性航運物流中心建設”。同時又提出，“增強干線航運能力”，“改善支流通航條件”，“優化港口功能布局”，“加強集疏運體系建設”。可預見，長江經濟帶會涉及越來越多的多式聯運，江海直達等運輸，航運和國際海運的關聯會愈來愈緊密，二者呈現出一體化的樣態，客觀上要求以統一的法律規范進行規制。可見，如今，伴隨著長江經濟帶的，如何統一航運法律規范成為亟待解決的法治問題。

3. 裁判司法資源待增加。在長江經濟帶區域內，尤其是西部區域，我國的海事海商裁判司法資源單薄。第一，海事法院布局少。海事海商糾紛具有特殊性，為此我國設置了10個專門的海事法院，并適用專門的程序法——《海事訴訟法》。其中，只有武漢海事法院是審理長江內河航運糾紛案件的唯一海事法院，其它的海事法院包括上海海事法院都主要審理海運糾紛。為滿足長江內河航運糾紛的審判需求，武漢海事法院設立了重慶、宜昌、南京、南通，以及常熟等派出法庭。武漢海事法院的管轄區域跨度長江流域，隨著長江經濟帶的發展其審判壓力會不斷加大。而且，武漢海事法院的上訴審法院為湖北高院，這也為當事人增加了訴訟成本，顯然不利于長江經濟帶內河航運糾紛的裁判解決。第二，仲裁資源少。對于航運糾紛，申請仲裁是當事人比較歡迎的糾紛解決方式。不過，目前我國有關航運方面的仲裁資源大多集中于上海等沿海城市，長江流域尤其西部區域缺乏相稱的仲裁資源。例如，上海專門成立了國際航運仲裁院，而公布的仲裁員名單也大多位于上海等沿海城市。第三，海事海商法律人才不足。我國有關的海事海商法律人才同樣大量集中于上海等沿海城市，長江經濟帶沿江城市的航運法律人才相對缺乏。

三、 長江經濟帶戰略下的航運法治管理對策

1. 完善行政監管法體系。今后，我國航運行政法律規范還需進一步的完善梳理。第一，加快《航運法》立法進程。建議國家立法機關加快立法步伐，早日制定《航運法》，為航運市場服務提供統一法律依據，以此推進航運法治管理進程，為長江經濟帶的有序開發保駕護航。第二，推動涉航運法規梳理修訂工作。《港口法》、《航道法》等法律和行政法規為“龍頭”的規范在內容上具有一般性，但還需要以配套的規章或地方性法規對其進行細化和補充，使之更好的適用于長江經濟帶的航運。長江經濟帶9省2市的地方性法規以及多個國家部委的部門規章都會制約長江經濟帶航運，需要做好這些地方性法規和部門規章的清理修訂，使之與“龍頭”行政法律規范協調一致，以一套完善的配套制度或細則支撐“龍頭”規范體系。而且，長遠來看，可以考慮為長江經濟帶的開發制定專門的高層次法律規范。例如，美國為促進田納西河開發專門制定了相應的法律規范，歐洲的多瑙河流域的開發也是值得借鑒的成功模式。多瑙河分屬多個國家，各國間的監管政策存在沖突，為此制定了統一的管理適用法，很好的提升了管理水平。對此，我國已有人大代表提案制定專門的《長江法》，這樣可為長江經濟帶發展提供統一的法治管理保障。第三，針對長江航運業務特殊性建立針對性的監管措施。對于長江航運中的翻壩業務，國家應出臺協調統一的監管標準，避免沿壩省市間重復建設基礎設施或盲目投資開發。對于長江航運中出現的復雜船型問題，我國應根據長江航道的特點，在綜合考慮經濟性和安全性的基礎上，積極推動制定江船、江海直達船等船舶建造以及監管標準，使之“系列化、規范化和標準化”。

2. 統一航運民事法律規范。針對航運民事法律規范問題，應將內河航運專門立法，提升內河航運的適用法層級，打破國際國內雙軌制的立法模式予以整體考量，以期集中統一解決現存問題。為此，將內河航運民事立法與國際海運民事立法融合可能是一種比較好的解決思路，即將內河航運與國際海運民事立法靠攏合并。主要有幾點支撐理由：第一，從規范內容看，具有可行性。《海商法》是針對國際海運的特別法，體系內容相對完備，只是其第2條排除了對內河航運以及我國沿海港口間的運輸的適用。《貨規》和《客規》的內容多參照《海商法》制定，主要規范內容方面具有一致性。第二，從立法成本來分析，此方案有利于降低立法成本。若拋棄現存的立法文本重新制定法律，可避免雷同或重疊的立法，顯然比以《海商法》為主體進行融合修訂的立法成本要高很多。第三，有利于我國航運民事立法與國際統一規則的接軌。統一我國水路運輸民事法律規范，將其與《海商法》合并立法，可改變內外雙軌分割的立法現狀，提升我國航運民事法律規范體系的完整性，有利于國際航運法規接軌。當然，在統一立法時需要考慮到航運與國際海運的區別，注意兩者在具體法律制度上的銜接。

3. 增加裁判資源。我國裁判資源的布局分配需要迎合長江經濟帶向西部區域縱深發展的客觀需要。首先，應合理布局我國海事法院于長江流域的分布，論證是否可在重慶或其他重要的沿江港口城市新設海事法院，緩和武漢海事法院伴隨長江經濟帶騰飛而來的審判壓力，有利于內河航運糾紛的裁判解決。其次，豐富長江經濟帶區域航運仲裁機構。仲裁糾紛解決方式更多的體現了當事人的意定選擇，與訴訟方式相比具有獨特的靈活方便優勢，可更多的應用于長江內河航運糾紛解決。為適應長江流域海事爭議解決需求，中國國際經濟貿易仲裁委員會與中國海事仲裁委員會都已相繼設立了西南分會，且都已落戶于長江經濟帶中的內河航運中心——重慶。隨著長江經濟帶的騰飛，這些有關海事海商糾紛的仲裁可能還需要進一步拓展其機構布局。第三，引導海事海商法律人流向長江經濟帶，尤其是長江流域西部區域。我國應出臺相應鼓勵政策，創造良好的機會與途徑吸引海事海商法律人才流向長江經濟帶。

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基金項目：中國博士后科學基金資助項目（項目號：2013M541497）；上海市教育委員會科研創新項目（項目號：14YS079）；上海高校青年教師培養資助計劃（項目號：Z2H213016）。

作者簡介：高俊濤（1981-），男，漢族，山東省濟寧市人，華東政法大學科學研究院助理研究員，法學博士，華東政法大學國際法博士后，研究方向為國際經濟法、海商法、海洋法。

收稿日期：2015-05-16。