當(dāng)前我國耕地保護三問

王立彬 魏驊 楊玉華

6月 25日是全國土地日。確保耕地占補平衡、有序推動土地流轉(zhuǎn)以及穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地改革試點，是當(dāng)前我國土地問題的核心，也是我國耕地保護面臨的三大挑戰(zhàn)，更是全社會應(yīng)該重視和思考的問題。

廠房水庫“變耕地”：占補平衡“失衡”知多少在一處復(fù)墾耕地上，石階、水渠等農(nóng)田水利配套設(shè)施較為完善，看起來是塊標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。但莊稼長勢很差，洋芋、小蔥、芋頭、土豆都打著蔫兒。村民告訴筆者，雖然，這塊復(fù)墾耕地路渠溝修得很好，符合復(fù)耕標(biāo)準(zhǔn)，可實際上沒水源，根本不適合耕作。

這是筆者近日在重慶某地采訪時發(fā)現(xiàn)的情況。重慶市占補平衡工作，在全國都屬規(guī)范，建設(shè)用地一律先補后占。然而 “占優(yōu)補劣”仍然未免。

公開資料顯示，我國耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地減少勢頭未減。據(jù)北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授趙燁核查，1997年到 2010年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地 2746.5萬畝，相當(dāng)于半個海南省版圖，而且大都是優(yōu)質(zhì)耕地。

為彌補建設(shè)占地缺口，我國要求占補平衡， 墾“占多少，多少”。這項政策總體上有助于確保我國耕地保有量。然而，新增耕地大多“看起來很美”。中國土地勘測規(guī)劃院土地研究所研究員劉康調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少省份的耕地資源越來越少，占補平衡越來越難，結(jié)果就占水補旱、占優(yōu)補劣。調(diào)查顯示，我國每年占用耕地約一半是水田，而補充水田不到兩成。

“按國家標(biāo)準(zhǔn)，保亭縣一畝水田耕地開墾費 4000元左右，如果通過土地整理達到同樣優(yōu)質(zhì)的水田，大約在 2萬 ～3萬元，差價需要縣級財政墊資。”海南省保亭縣國土局局長吳雄說，國家及省級政府加大財政傾斜力度，地方才補得起。

據(jù) 2015年第 1號國家土地督察公告，對 56個城市例行督察發(fā)現(xiàn)，47個市 1215個項目未按規(guī)定數(shù)量質(zhì)量要求補充耕地或未按規(guī)定繳納耕地開墾費，涉及面積 15.3萬畝;45個市將現(xiàn)狀為住房、工廠、水庫水面等認定為耕地，涉及面積10.74萬畝。

“八成以上被督察城市出現(xiàn)用建設(shè)用地補充耕地現(xiàn)象，是典型的以次充好、占優(yōu)補劣，可見占補平衡政策扭曲嚴重。”中國社科院農(nóng)村所研究員李國祥說。

良田“變草原”：土地流轉(zhuǎn)“流失”知多少

苜蓿，草根系發(fā)達、耐旱，有強勁的固氮能力，可以疏松土壤，提高土壤有機質(zhì)。中國農(nóng)科院研究統(tǒng)計，種植苜蓿可以改造中低產(chǎn)田，畝均可增產(chǎn) 20公斤糧食，中產(chǎn)田可增產(chǎn) 10公斤糧食，怪現(xiàn)象是中部省區(qū)“良田種牧草”。

“與中國其他地區(qū)種苜蓿用貧瘠土地、沙地、山坡地種植的情況不一樣，我們是用從農(nóng)民手里流轉(zhuǎn)良田來種植苜蓿，品質(zhì)好、產(chǎn)量高。”一家草業(yè)公司在網(wǎng)上公開宣稱。

安徽北部某縣，最大的土地流轉(zhuǎn)項目就是苜蓿種植，流轉(zhuǎn)規(guī)模達 10萬畝，為當(dāng)?shù)匾M奶牛養(yǎng)殖供草。筆者看到，原本種植小麥、玉米的大片耕地種上青青苜蓿，恍若草原甚是壯觀。當(dāng)?shù)馗刹勘硎疽按蛟靸?nèi)陸大草原”。

無獨有偶。在安徽另一農(nóng)業(yè)大縣，流轉(zhuǎn)的土地絕大部分都用來種養(yǎng)花卉苗木了。安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)教授胡承霖認為，工商資本下鄉(xiāng)，土地流轉(zhuǎn)變流失，“非糧化”傾向令人擔(dān)憂。“目前，土地流轉(zhuǎn)用途上只有原則性規(guī)定，如不改變農(nóng)地用途。但是，如何控制糧食和經(jīng)濟作物比重，缺乏細則。種糧回報率肯定不如種經(jīng)濟作物。從長遠來看，糧食安全存在隱患。”

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦說，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，工商資本進入農(nóng)業(yè)是必要的，也是鼓勵和歡迎的。但是，工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)，應(yīng)主要在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供服務(wù)和發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，把一般種養(yǎng)環(huán)節(jié)留給農(nóng)民，不一定都要大面積直接租種農(nóng)戶承包地，尤其不能觸碰土地“非農(nóng)化”底線。“老板下鄉(xiāng)，應(yīng)是帶動老鄉(xiāng)，而不是代替老鄉(xiāng)。”

把村莊都買下來：農(nóng)地改革“絕不能改”知多少

中部某縣，2014年開始，一家從事農(nóng)業(yè)種植的私營企業(yè)主開始在全縣實施一項大計劃：花錢購置村民年久失修的老宅。這位企業(yè)主告訴筆者，目前已經(jīng)購置了兩個村莊的民宅，未來要把全縣自然環(huán)境較好且有其種植基地的村莊民宅都買下來。

按現(xiàn)行法律法規(guī)，別說城鎮(zhèn)居民不能購買農(nóng)民宅基地，就是鄰村居民也不能跨村購買宅基地。在中央批準(zhǔn)的 33個農(nóng)村土地改革試點，規(guī)定仍然有效。

“試點行政區(qū)域現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進城落戶條件，宅基地退出實行自愿有償，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買地建房，導(dǎo)致‘逆城市化。”國土資源部部長姜大明在向全國人大常委會匯報 33個改革試點風(fēng)險防控時說。

城市土地國有，城郊和農(nóng)村土地集體所有，是憲法規(guī)定，是依憲改革的底線。要購買全縣村莊民宅的那位企業(yè)主表示，改造后，這些村莊將形成與種植基地銜接的“農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)鏈”，城里人可以在基地以會員方式租種，公司雇人負責(zé)種植。城市會員每年來度假，住在公司購置的民宅里“體驗田園之樂”。自己是和一戶一戶農(nóng)民簽訂的買賣協(xié)議，地方政府支持。“把農(nóng)民搬離出老宅，既改善農(nóng)民生活，又盤活農(nóng)民閑置資產(chǎn)，一舉兩得。”

“土地制度改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是改革難點之一，涉及重大利益調(diào)整、相關(guān)法律修改及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度完善。”姜大明說，必須堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。

筆者采訪看到，不少資本進入農(nóng)村是從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。但“圈地者”并非少數(shù)。安徽淮南一位農(nóng)業(yè)企業(yè)負責(zé)人說，他周圍不少做地產(chǎn)或商貿(mào)的朋友都在念“農(nóng)村包地經(jīng)”：“現(xiàn)在進去，租金成本低而且有補貼，未來這些地一旦升值賺得更多。”

一位原來從事肥料營銷的經(jīng)營者坦言：“已下鄉(xiāng)承包 600多畝地。以時間換空間，承包期是 20年，到期農(nóng)民早不種地了，早離鄉(xiāng)了。我就會成為中國第一批農(nóng)場主。”

“對改變土地公有制性質(zhì)的主張，要旗幟鮮明加以反對;對借改革之名行占用耕地之實的行為，要依法查處、重典問責(zé);對在改革中發(fā)生損害農(nóng)村權(quán)益的情況，要及時制止堅決糾正。”姜大明說。