巴西與韓國(guó)遷都成敗之比較

劉寧

巴西成功遷都

巴西是拉丁美洲最大的國(guó)家，全稱巴西聯(lián)邦共和國(guó)，位于南美洲東部，東瀕大西洋。巴西國(guó)土北部是圭亞那高原、西部是亞馬遜叢林，西南部是查科平原以及巴西高原，南部為坦蕩的高原牧場(chǎng)。巴西大部分領(lǐng)土位于赤道與南回歸線之間，是熱帶和亞熱帶氣候。國(guó)土面積為8511965平方公里，人口約為1.21億。是一個(gè)新興的經(jīng)濟(jì)大國(guó)。

巴西遷都動(dòng)議

巴西第一個(gè)首都是薩爾瓦多（1549一1763）。1763年巴西遷都于風(fēng)光秀麗的港口城市里約熱內(nèi)盧。兩百年來(lái)，由于不加控制，過度開發(fā)，使這座城市急劇發(fā)展，不僅是巴西的政治、行政管理由心，而且成了經(jīng)濟(jì)、文化中心。城區(qū)內(nèi)工廠林立，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口劇增，經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)不斷增加，交通擁擠，能源緊張，環(huán)境惡化，使里約熱內(nèi)盧在人口、交通、能源、環(huán)境污染等方面不勝其負(fù)，難以履行首都作為政治、行政管理中心這一真正職能。為了使首都徹底擺脫上述沉重負(fù)擔(dān)和壓力，也為了開發(fā)西北廣大內(nèi)陸地區(qū)、使內(nèi)陸與沿海的經(jīng)濟(jì)得以均衡發(fā)展，巴西政府決定將首都遷到巴西高原中部。于1960年4月21日在一片紅土荒草上新建成了一座擁有八個(gè)衛(wèi)星城市、占地5800多平方公里、人口120萬(wàn)的新首都——巴西利亞。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為首都應(yīng)該設(shè)立在國(guó)家版圖的中央為佳。因?yàn)槭锥际且粋€(gè)國(guó)家的心臟命脈之所在。從國(guó)防和國(guó)家中樞安全考慮，首都周圍理應(yīng)有一些領(lǐng)土為屏障，使得門戶不至太開敞。巴西把首都從濱海城市里約熱內(nèi)盧遷到巴西高原中部的巴西利亞，當(dāng)然也有這方面的考慮。但是重要的原因還是借助首都作為行政管理中心的作用，以她的繁榮和發(fā)達(dá)，輻射和帶動(dòng)周圍地區(qū)，使原來(lái)比較落后的中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)得以均衡發(fā)展。這也是巴西政府遷都的初衷。

巴西政府在選擇新都位置時(shí)，十分注重自然和人文條件。城址是在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上依靠科學(xué)的方法確定的。當(dāng)時(shí)政府提出，新首都選址應(yīng)充分考慮氣候、水源、地形、土質(zhì)、交通、能源、風(fēng)景資源等條件。按照這些要求，由科技人員采用空中攝影、實(shí)地考察、測(cè)定數(shù)據(jù)、比照條件，初選了五個(gè)地點(diǎn)。再組成多學(xué)科的專家組進(jìn)行論證，綜合比較，優(yōu)中選優(yōu)，最后選定了戈亞斯洲高原的巴西利亞作為新都地址。從1956年開始，經(jīng)過三年多的時(shí)間建成了高度現(xiàn)代化的新型首都城市，為世界各國(guó)樹立了成功的榜樣。巴西利亞雖然地處熱帶，但由于當(dāng)?shù)睾０屋^高，所以夏無(wú)酷暑，氣候宜人，年平均溫度在22℃左右，且位于馬拉尼翁河和維爾德河匯合而成的三角地帶，水資源豐富。首都市區(qū)地勢(shì)平坦，土質(zhì)優(yōu)良，地質(zhì)構(gòu)造穩(wěn)固。

巴西利亞的規(guī)劃與建設(shè)

為了使新首都能夠很好地發(fā)揮作用，巴西利亞整個(gè)城市的建筑布局不僅整齊美觀，更重要的是突出首都的行政管理中心的職能，一切為政府機(jī)關(guān)辦公提供了便利條件。

為了貫徹把首都建成只包含中央行政管理和旅游功能的城市的指導(dǎo)方針，同時(shí)也為了避免重蹈過去過度開發(fā)首都的覆轍，巴西政府采取了相應(yīng)的措施：一是控制人口和城市規(guī)模；二是盡量減少市區(qū)的工業(yè)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；三是加強(qiáng)城市綠化和環(huán)境保護(hù)，以此達(dá)到長(zhǎng)期使首都在優(yōu)美的環(huán)境和良好的秩序下履行其行政管理中心職能的目的。比如為了控制人口和城市規(guī)模，巴西利亞在興建之初就同步建設(shè)了八座首都的衛(wèi)星城市。這些衛(wèi)星城市距離市區(qū)都不太遠(yuǎn)，每座衛(wèi)星城都按其功能來(lái)分別布局和建設(shè)，如側(cè)重居住、側(cè)重工業(yè)等。總的看來(lái)，衛(wèi)星城建設(shè)設(shè)施配套齊全，商業(yè)發(fā)達(dá)，住房舒適，往返市區(qū)的交通便利，且房租、水、電費(fèi)都要比市區(qū)便宜，環(huán)境要比市區(qū)更優(yōu)雅。這樣居民都樂意住在衛(wèi)星城，衛(wèi)星城就疏散了首都人口，解決了首都由于人口密集而帶來(lái)的一系列難題，提高了政府機(jī)關(guān)的辦公效率，維護(hù)了首都的良好秩序。為了使首都擺脫其他壓力，履行行政管理的中心職能，除控制人口增長(zhǎng)外，巴西利亞還嚴(yán)格禁止在市區(qū)建各類重工業(yè)工廠和污染較重的輕工業(yè)工廠，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也只有建筑業(yè)、公共管理和服務(wù)業(yè)為主，這就避免了由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過多過濫而造成的交通擁塞、用水和能源危機(jī)，減少了噪音、煙塵、廢氣、廢水對(duì)城市環(huán)境的侵害和污染，使首都更有效地承擔(dān)起政治中心的職責(zé)。

巴西遷都的成敗得失

巴西的新首都巴西利亞完全是從一無(wú)所有新建的，現(xiàn)在大約發(fā)展到兩百萬(wàn)人口。當(dāng)然除了經(jīng)濟(jì)外，巴西遷都的另一個(gè)原因是安全的考慮。歷史上巴西飽受帝國(guó)主義列強(qiáng)侵略，先后被法國(guó)、荷蘭和葡萄牙從海路侵占。將一個(gè)沿海城市里約熱內(nèi)盧作為首都讓巴西人感覺很不安全。在遠(yuǎn)離海岸的內(nèi)陸建立一個(gè)新首都的想法早在1823年就有了。因此，對(duì)于巴西遷都來(lái)說(shuō)，安全是一個(gè)很重要的潛在原因。而開發(fā)內(nèi)地不發(fā)達(dá)地區(qū)是巴西遷都的公開原因。另外，較小規(guī)模城市局面容易控制，民眾要求比較容易滿足，自然也有利于政治穩(wěn)定。

遷都固然有這許多優(yōu)點(diǎn)，但實(shí)際上，巴西利亞的建設(shè)工程浩大，代價(jià)高昂，導(dǎo)致公共赤字猛增，通貨膨脹嚴(yán)重加劇，巴西舉國(guó)怨聲載道。這是導(dǎo)致1964年軍事政變的重要原因。因此巴西遷都的是非至今仍有爭(zhēng)議。

韓國(guó)遷都的嘗試

韓國(guó)位于朝鮮半島南端，“二戰(zhàn)”后在推翻日本殖民統(tǒng)治后建國(guó)，首都一直是歷史上朝鮮王國(guó)的都城首爾。但韓國(guó)2002年當(dāng)選的總統(tǒng)盧武鉉在競(jìng)選時(shí)提出將首都遷離首爾的口號(hào)，而在當(dāng)選后更是不遺余力地推動(dòng)遷都進(jìn)程。在他主持下推出的《新行政首都特別法》提出了遷都的具體步驟和新首都的規(guī)劃。根據(jù)特別法，新行政首都將建在韓國(guó)腹地忠清南道和忠清北道一帶，規(guī)模不大，人口控制在50萬(wàn)人，搬遷投資總額預(yù)計(jì)為380億美元。盧武鉉計(jì)劃2005年最終選定新行政首都地址，經(jīng)總體設(shè)計(jì)后于2007年動(dòng)工興建，從2012年起總統(tǒng)府青瓦臺(tái)和中央行政機(jī)關(guān)將陸續(xù)分階段從首爾搬遷到新址。這一遷都計(jì)劃激起了韓國(guó)國(guó)內(nèi)的巨大反響以及全世界的廣泛關(guān)注。但不到一年時(shí)間，韓國(guó)憲法法院就宣布《新行政首都特別法》違憲。憲法法院的這一判決使得遷都計(jì)劃中止，但這個(gè)問題在此后的很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)被不斷重提和討論，甚至是在盧武鉉卸任總統(tǒng)及自殺身亡之后。

韓國(guó)遷都計(jì)劃提出的原因

韓國(guó)首都首爾是一個(gè)歷史悠久的古都，是韓國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心。首爾舉辦過1988年奧運(yùn)會(huì)，也創(chuàng)造過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“漢江奇跡”。無(wú)論從政治、經(jīng)濟(jì)還是文化意義，首爾都已成為韓國(guó)的象征。韓國(guó)政府計(jì)劃把行政首都從首爾遷出的原因眾說(shuō)紛紜，但歸結(jié)起來(lái)主要有三條。

首先，遷都是為了醫(yī)治“城市病”。近幾十年來(lái)，首爾人口急劇膨脹，已接近“爆炸”。當(dāng)時(shí)的首爾人口約為1200萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘?/4。而以首爾為中心的首都圈，人口竟高達(dá)全國(guó)的一半。隨著首爾日益成為國(guó)際大都市，交通堵塞、住宅擁擠、房地產(chǎn)投機(jī)、大氣污染等“城市病”日益嚴(yán)重。盡管首爾為緩解住宅問題在近郊興建了6個(gè)衛(wèi)星城，但房?jī)r(jià)仍居高不下。當(dāng)時(shí)首爾的房?jī)r(jià)已位居世界大都市前列，一套90多平方米的公寓住宅，價(jià)格竟高達(dá)2.5億至5億韓元（2005年l美元約合1180韓元）。一名普通公務(wù)員要購(gòu)置這樣一套住宅，需要支付15年至18年的積蓄。韓國(guó)政府雖規(guī)定一戶只能擁有一套住宅，但許多富豪利用不正當(dāng)手段，購(gòu)置多處住宅，不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)盛行。盧武鉉執(zhí)政后，開始向不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)開刀。盡管房?jī)r(jià)有所下調(diào)，但首爾人仍然怨聲載道。盧武鉉總統(tǒng)下決心遷都，認(rèn)為不僅可緩解交通難、人口膨脹等問題，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)也將是一個(gè)沉重打擊。若行政首都遷出首爾，房?jī)r(jià)必將大幅下降，百姓對(duì)此寄予厚望。為防止遷都過程中出現(xiàn)新的土地違章開發(fā)和不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)，韓國(guó)政府將忠清南北道地區(qū)的11個(gè)市、郡規(guī)定為“土地交易監(jiān)視區(qū)”。新行政首都選址一旦確定，該地區(qū)將被定為“新規(guī)劃區(qū)”，禁止濫開發(fā)和不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)。

其二，遷都是為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展。以首爾為中心的首都圈，位于韓國(guó)偏北部，地域不大卻集中了韓國(guó)70%以上的經(jīng)濟(jì)力量。與欠發(fā)達(dá)的中、南、西、東部相比懸殊太大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡觸發(fā)了地區(qū)間和階層間的矛盾和沖突，并在政壇上形成了弊端頗多的“地域主義”山頭，中央政權(quán)和地方政權(quán)在權(quán)力分配和協(xié)調(diào)上的矛盾幾乎到了不可調(diào)和的境地。地區(qū)均衡發(fā)展和權(quán)力的再分配已成為韓國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要解決的重要問題。此次遷都，韓國(guó)把中部地區(qū)作為新行政首都的所在地，其目的之一就是要實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展，并通過遷都重新對(duì)行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行再分配，以確保國(guó)家的整體發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，韓國(guó)國(guó)會(huì)在通過《新行政首都特別法》的同時(shí)，還通過了《地方分權(quán)特別法》和《國(guó)家均衡發(fā)展特別法》。

第三，是從安全角度看遷都。早在20世紀(jì)60年代初，由于韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和當(dāng)時(shí)的安全形勢(shì)，使當(dāng)時(shí)的韓國(guó)總統(tǒng)樸正熙認(rèn)為韓國(guó)有遷都的必要。1977年，樸正熙首次提出了要將首都自首爾遷往中部地區(qū)的設(shè)想。當(dāng)時(shí)，樸正熙首先想到的是“避戰(zhàn)”，因?yàn)槭谞栯x軍事分界線很近，容易被戰(zhàn)火傷及。樸正熙考慮遷都更多地出自冷戰(zhàn)意識(shí)和民族對(duì)抗意識(shí)，也兼顧到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局。但兩年后，樸正熙被他的親信、中央情報(bào)部長(zhǎng)金載圭槍殺，他的遷都設(shè)想自然跟著他進(jìn)了墳?zāi)埂６裉欤鋺?zhàn)雖早已結(jié)束，但由于駐韓美軍做出了戰(zhàn)略調(diào)整，尤其是駐韓美軍從首爾周邊向韓國(guó)腹地的南撤，將使首爾失去美軍的保護(hù)。因此，行政首都南遷從安全以及戰(zhàn)略縱深的需要上看，也是很有必要的。

遷都失敗的原因

韓國(guó)新行政首都建設(shè)工期計(jì)劃23年，總投資將隨工程的擴(kuò)張而不斷突破。不管怎么說(shuō)，單就投資額、破土和建筑面積以及建設(shè)工期計(jì)，韓國(guó)新首都建設(shè)工程絕對(duì)是當(dāng)今世界最大的土木工程之一。如此浩大的工程，對(duì)韓國(guó)這個(gè)只有9萬(wàn)多平方公里的國(guó)度來(lái)說(shuō)，確實(shí)非同小可。首都遷走，首爾的地價(jià)肯定會(huì)下跌，那些有土地的人自然不會(huì)歡迎遷都。做生意的人感到遷都可能造成景氣下挫，也會(huì)反對(duì)遷都。

韓國(guó)還存在嚴(yán)重的地區(qū)分化問題，地區(qū)之間政治上歷來(lái)不和諧。以釜山為中心、由東南部慶尚南道和慶尚北道組成的“嶺南地區(qū)”，以光州為中心、由西南部全羅南道和全羅北道組成的“湖南地區(qū)”和中部地區(qū)分別傾向和支持各自的政治勢(shì)力。首爾地區(qū)集中了全國(guó)各種政治、經(jīng)濟(jì)勢(shì)力，與三大地區(qū)組成緊密的政治網(wǎng)絡(luò)。韓國(guó)各派政治勢(shì)力要想取得執(zhí)政權(quán)，除在首爾地區(qū)爭(zhēng)個(gè)魚死網(wǎng)破，更要依仗各自地區(qū)的支持。三大地區(qū)政治支持傾向何方，政治家提出的口號(hào)非常重要。當(dāng)2002年底韓國(guó)舉行總統(tǒng)大選時(shí)，當(dāng)時(shí)的民主黨總統(tǒng)候選人盧武鉉大膽提出了遷都的競(jìng)選口號(hào)，立即得到中部地區(qū)選民的青睞。盧武鉉出身于非民主黨的傳統(tǒng)政治領(lǐng)地“嶺南地區(qū)”，挾民主黨傳統(tǒng)政治領(lǐng)地“湖南地區(qū)”的支持，得益于受遷都口號(hào)鼓舞的中部地區(qū)的好感，以微弱優(yōu)勢(shì)登上總統(tǒng)寶座。盧武鉉用遷都的口號(hào)贏得了政治勝利，上臺(tái)后自然要兌現(xiàn)自己的競(jìng)選承諾。

也有眾多民眾與遷都無(wú)直接經(jīng)濟(jì)利益，但反對(duì)遷都的態(tài)度鮮明。這些人的意識(shí)受傳統(tǒng)觀念影響，思想保守，認(rèn)為首都不能輕易搬遷。因?yàn)樗麄冇袀€(gè)思維定式，首爾正如其名就是韓國(guó)的首都。“漢城”是中國(guó)人在2005年前對(duì)其的稱謂，韓語(yǔ)中稱“漢城”的發(fā)音是“首爾”，英文為“SEOUL”，是“首都”或“京城”的意思。公元1394年，李氏朝鮮開國(guó)王太祖李成桂放棄原高麗王朝首都開京，也就是現(xiàn)在朝鮮境內(nèi)的開城，遷至當(dāng)年稱“漢陽(yáng)”的這個(gè)地方，設(shè)“漢城府”，開始了其作為都城的歷史。韓國(guó)1948年成立后，立首爾為首都。現(xiàn)在，李氏朝鮮王朝遺留下來(lái)的景福宮、昌德宮、德壽宮等王宮均在首爾，作為韓國(guó)首都?xì)v史的象征。就是這600多年的都城史，讓很多韓國(guó)人不愿看到首爾在一夜之間降格為一個(gè)普通城市。這些人對(duì)首爾有著強(qiáng)烈的“首都情結(jié)”。首爾市議會(huì)則發(fā)表聲明認(rèn)為，總統(tǒng)的遷都計(jì)劃將加劇各地區(qū)的敵對(duì)狀態(tài)，加劇各個(gè)道的不平等，從而使整個(gè)國(guó)家割裂開來(lái)。在這種各方面強(qiáng)烈反對(duì)的情況下，遷都計(jì)劃被韓國(guó)憲法法院否定也就理所當(dāng)然了。