國企改革如何防止國有資產流失

國企改革的關鍵在于理順政府與市場的關系。新一輪國企改革將堅持基本經濟制度，以市場化為導向，深化國資國企雙層改革，實行企業功能分類管理，消減壟斷，發展多元混合所有制經濟和完善現代企業制度。

國有企業的功能分類是改革的前置性條件，在功能分類的基礎上進行分類改革和分類監管，有利于進一步增強國有資產監管的針對性和有效性。

發展混合所有制經濟必須制定出統一的、相對清晰的負面清單。除了負面清單以外的領域和行業，民營資本及其他社會資本都可以控股，怎么混合、由誰控股，由企業自主決定，由市場競爭決定。制定負面清單不僅要從壟斷與競爭的角度來考慮，也要考慮防止國有資產的流失問題。

新一輪國企改革的根本目標

總體看，新一輪國企改革將堅持基本經濟制度，以市場化為導向，深化國資國企雙層改革，實行企業功能分類管理，發展多元混合所有制經濟和完善現代企業制度。

首先是建立混合所有制，打破壟斷，建立公平競爭的市場秩序。發展混合所有制，原則上允許國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。

其次是形成以管資本為主的國有資產管理體制，實現從管資產到管資本的轉變。完善以管資本為主的國有資本監管體制，組建若干國有資本運營公司，或將有條件的國有企業改組為國有資本投資公司，重點提供公共服務、發展重要戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全等等。

再次是調整優化國有經濟布局，增強國有經濟活力。政府在準確界定不同國有企業的功能的基礎上，調整國有資產行業布局，實行“有進有退”，加大對“公益性”以及“與國家安全相關”企業的支持力度;逐步放開“自然壟斷”和“行政壟斷”企業，并將“一般競爭型”國企的業務市場化，收縮過度競爭、產能過剩領域的“戰線”;國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻。

最后是健全國有企業的現代企業制度，包括職業經理人，員工持股、激勵機制等改革。健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。建立職業經理人制度，更好發揮企業家作用。深化企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。建立長效激勵約束機制，強化國有企業經營投資責任追究。探索推進國有企業財務預算等重大信息公開。國有企業應合理增加市場化選聘比例，合理確定并嚴格規范國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費等。

此輪國有企業改革是進入攻堅階段的關鍵性改革，是一項重大的系統工程。當前國企改革最新動向是，國務院牽頭頂層設計、各部委分工相關方案，成立國有企業改革領導小組，中央層面基本確立各部委的職能和分工，國企改革不是由國資委單一主導，而是包括國資委、發改委、財政部和人社部等部委各司其職，共同推進和制定相應的改革方案。

國企功能分類是改革前置性條件

推進國企混合所有制改革，首先必須界定不同國企的功能，推動國企實施分類改革治理。不同類型的國有企業屬性不同，目標不同，在市場經濟中扮演著不同的角色，分類改革的思路，既強調了國有企業的盈利性，又兼顧了國有企業的公共性，在功能分類的基礎上進行分類監管，有利于進一步增強國有資產監管的針對性和有效性，同時也有利于國有經濟的發展和國民福利的提高。根據不同國企的業務性質和承擔的功能，可以劃分如下三大類型。

第一類是由國家產業政策所確定，承擔國家交予的保障性、公益性的業務，比如中儲糧、中儲棉，此類具有保障國計民生的國企，再比如提供公交、地鐵、環衛、國防設施、公共衛生保健、義務教育類等公共產品和公共服務的國企。

由于保障性的國有企業和公益性的消費具有非競爭性和非排他性，容易出現外部性和搭便車行為，私人企業不愿意進入，所以公共產品和公共服務必須由國有企業提供。此類保障性和公益性較強的企業，國家應該保持絕對的控制力，國有資本絕對控股。

第二類是處于自然壟斷和部分資源性行業的適度經營性國有壟斷企業。如輸電、管道燃氣、自來水、鐵路運輸、水利基礎設施建設等，這類自然壟斷行業具有規模報酬遞增的特征，應當主要以公共績效同時輔之以財務績效進行評價;部分資源型壟斷國有企業應由市場供求狀況來決定價格，以反映資源的稀缺性，但國家必須利用稅收和相關法律法規來保證公平和防止過度開發，以保證資源的有效利用。

此類自然壟斷性國有企業，應制定統一規范的服務、技術和安全標準，國家應保持一定的控制力，國有資本優勢控股。

第三類是競爭性國有企業。包括制造業、商業、服務業等，是私人資本大量存在的領域。對于競爭性行業的國企，可以將其推向市場，實現資本的合理流動，但也并非完全退出。在競爭性行業保留部分國有資本，主要基于以下考慮。

第一，實現政府調控經濟的職能。第二，維護經濟穩定。第三，加快產業結構的調整和優化。根據功能分類實施混合所有制改革。公益性國有壟斷企業被賦予強制性社會公共目標，不以盈利為目的，其績效衡量標準應是公共績效，即向公眾提供高質量的公共產品和公共服務是對其進行評價的依據;適度經營性國有壟斷企業，包括自然壟斷性和部分資源壟斷性國有企業，以社會公共性目標為主，經濟目標居次;而競爭性國有企業，則以利潤最大化為首要目標。

深化混合所有制改革的措施和步驟

首先，確定可供混合的產業準入負面清單。

深化國企改革并不是要把國有企業全部民營化、私有化，而是通過產權制度改革、產權結構調整，來促進國有企業體制機制的轉換，增強國企的活力與競爭力。發展混合所有制經濟必須制定出統一的、相對清晰的負面清單。

除了負面清單以外的領域和行業，民營資本及其他社會資本都可以控股，怎么混合、由誰控股，由企業自主決定，由市場競爭決定。制定負面清單不僅要從壟斷與競爭的角度來考慮，也要考慮防止國有資產的流失問題。

其次，選擇國企改革的混合模式。

目前，國有企業的混合所有制改革的形式主要為并購重組、引入戰略投資者、公開上市等幾種方式，仍有待豐富。混合所有制改革的深度也較為有限。從國外國企改革的經驗來看，推動國有企業集團整體上市、將規模較小的企業一次性整體轉讓、將國有企業股份出售給本企業員工都將是可以嘗試的途徑。不過，由于在當前環境下，小型國企一次性整體轉讓可能會遭到大眾關于“國有資產流失”的詬病。

隨著本輪國企改革和混合所有制改革的大力度的推進，未來改革的方式應該會更加多樣化，改革將向縱深發展。除了繼續推動并購重組和引入戰略投資者之外，國企集團的整體上市將會成為混合所有制改革的重要方式之一。而管理層和員工持股也可能逐步推廣，成為混合所有制改革的一種方式。

再次，允許非公有經濟進入混合所有制的模式。

非公經濟主體進入國有企業，實現混合所有制可以有多種模式。

一是通過出資入股、收購股權、認購可轉債、融資租賃、收購閑置資產等形式參與國有企業重組上市或國有控股上市公司增發股票。

二是非公經濟主體可以與國有資本共同出資設立股權投資基金，通過股權投資基金參與國有企業改制上市、重組整合、企業并購，共同投資戰略新興產業、創新性和孵化期等高收益、高風險業務。

三是非公經濟還可以參與國有企業改革發展，如非公經濟參與國有企業重大改制重組、重大改革創新、重要產業提升及重點關閉退出等項目。

最后，加強混合所有制企業的治理。

完善混合所有制企業的公司治理是國企改革成敗的關鍵。第一，深化完善國企法人治理結構。要推進董事會改革。第二，建立市場化的選人用人機制。第三，完善管理和經營者激勵約束機制。

（《上海證券報》2015.1.23 王辰 胡妍斌 王璞/文）