風景名勝區總體規劃編制

金云峰 馬唯為 周曉霞

摘要：以西樵山風景名勝區總體規劃編制為例，在反思當前風景名勝區總體規劃編制方法的基礎上，試圖從土地利用協調視角對總體規劃編制方法進行探索，以提高規劃實施和管理的實踐性，協調風景資源保護與利用之間的關系。

關鍵詞：風景名勝區；土地利用；規劃協調；分區邊界；核心景區

中圖分類號：TU986

文獻標志碼：A

文章編號：1671-2641（2015）06-0004-05

收稿日期：2015-03-13

引言

1）風景名勝區現存的問題

風景名勝區總體規劃編制的核心要義是對風景資源的管理，只有制定出科學有效的相關管理措施才能進一步指導風景名勝區詳細規劃，使總體規劃的設想和意圖能在實際建設和管理中得以精準的貫徹實施。而當前風景名勝區在總體規劃編制中，各分區規劃、核心景區規劃、外圍控制地帶規劃往往缺乏與土地利用的對應，沒有將相關保護與利用措施落實到風景名勝區的用地上，使土地利用與不同類型分區的相關管理措施難以落實，導致規劃實施和管理的實踐性較弱。因此為促進風景名勝區總體規劃編制方法的發展，必須將關注的焦點放在基于總體規劃實施和管理的實踐性上，突出土地利用協調規劃在風景名勝區總體規劃編制中的地位，以協調風景資源保護與利用之間的關系。

2）風景名勝區土地利用協調的意義

土地利用協調規劃是風景名勝區總體規劃的一個專項規劃，主要內容是用地區劃，是基于土地功能性質的分區管控方式。通過協調風景名勝區中土地利用與各分區規劃及專項規劃，包括將風景名勝區的功能分區、景區分區、生態分區、核心景區規劃、保護培育規劃、風景游賞規劃以及游覽設施規劃等疊合在用地上，可以明確用地管理權屬，協調不同分區類型，加強各分區邊界的管理效力。通過協調風景名勝區核心景區規劃與土地利用規劃，明確核心景區的邊界范圍、不同類型保護區的邊界范圍以及具體的分類保護措施，切實保護核心景區生態和視覺完整性。對于風景名勝區外圍控制地帶規劃，當前《風景名勝區條例》和《風景名勝區規劃規范》尚未作強制性要求，但對于緊鄰城鎮的風景名勝區而言，控制外圍地帶卻能起到協調城景關系的重要作用。所以通過風景名勝區外圍控制地帶規劃與城鎮土地利用規劃的協調，可以明確外圍控制地帶范圍，針對不同用地類型制定出分類控制管理措施，保證外圍控制地帶的實際控制效力，協調風景名勝區與周邊城鎮和諧發展。只有將風景名勝區中一切保護、開發和建設活動都落實到用地上，才能真正確保風景名勝區總體規劃在實際中的有效實施（圖1）。

1.當前風景名勝區總體規劃編制方法的反思

本文通過分析當前風景名勝區總體規劃編制中普遍存在問題的主要原因，探究解決之道以進一步完善風景名勝區總體規劃編制方法。

1.1分區規劃邊界缺乏實際管理效力

“風景名勝區的規劃分區是為了使眾多的規劃對象有適當的區劃關系，以便針對規劃對象的屬性和特征，實施恰當的建設強度和管理制度”。這便賦予了風景名勝區分區邊界具有實現風景名勝區規劃管理目標的重要意義，使其成為風景名勝區依法開展各項工作的管理范圍線。在當前許多風景名勝區總體規劃的編制中，不同類型的分區規劃往往缺少與土地利用規劃的協調，造成分區邊界與用地邊界交叉的現象，造成用地管理混亂，還導致不同類型分區之間缺乏有效銜接，削弱“邊界”所具有的功能，使分區邊界無法有效引導游客行為、保護風景資源、控制配套設施建設，進而影響到風景名勝區保護和利用系統的構建。就景區分區而言，同一用地位于景區界線的內外，會導致景區內外不同的管理方式與同一用地內本應統一的管理方式發生矛盾，干擾景區邊界在實際中的執行力（圖2）。類似的情況同樣出現在功能分區、生態分區等其他分區規劃中，都會削弱各分區邊界的有效控制力度，同時也給風景名勝區的管理造成極大的不便。

1.2核心景區缺乏實際保護效力

核心景區是風景名勝區內自然景物、人文景物最集中、最具觀賞價值、最需要嚴格保護的區域。核心景區的主要功能是保護風景資源和合理開展游賞活動，主要包括3類保護區：生態保護區、自然景觀保護區和史跡保護區。當前風景名勝區核心景區存在的問題：游客數量和配套設施建設缺乏控制約束，內部及周邊的交通設施及配套服務設施過分建設，景區的生態完整性遭到破壞等。而核心景區內部及周邊的建筑風格和高度也往往因缺乏控制而未能相協調，對景區的整體視覺感受造成嚴重影響（圖3）。上述問題的原因與當前風景名勝區總體規劃編制中對核心景區規劃往往僅偏重指導性和原則性有密切關系。由于核心景區規劃沒有疊合到用地上，使其邊界范圍往往難以確定，導致相關保護措施和內容只能停留在宏觀層面而無法落實到用地上，從而難以制定出具體的建設控制規定以及強制性保護措施和方法，最終造成其保護功能缺失。風景名勝區的可持續發展必須基于對核心景區的保護，只有在與土地利用規劃協調的基礎上，將核心景區的保護落實到用地上，明確以用地管理作為風景資源管理的有效途徑，才能切實保護核心景區生態和視覺完整性，并制定出針對核心景區不同保護類型的具體保護措施，保證風景資源的永續利用，最終實現風景名勝區的可持續發展。

1.3外圍控制地帶缺乏實際控制效力

風景名勝區外圍控制地帶對于協調風景名勝區與城鎮發展、緩解區域的保護與發展之間的矛盾起到積極促進作用（圖4）。然而當前風景名勝區外圍控制地帶在規劃中面臨著邊界范圍難以界定，實際控制效力難以保證等問題。筆者認為造成當前所面臨的諸多問題的關鍵在于外圍控制地帶規劃缺乏與土地利用的協調，規劃缺乏針對外圍控制地帶內不同用地類型的分類控制管理措施，沒有將相關措施落實到用地上，最終導致外圍控制地帶規劃實施和管理的實效性缺失。考慮到外圍控制地帶位于風景名勝區之外，其規劃應與周邊城鎮土地利用規劃相協調，明確外圍控制地帶邊界范圍，并提出風景名勝區外圍建設用地和非建設用地的控制要求，以及與風景名勝區協調發展的建議，以此提升其實際控制效力，使風景名勝區與外部環境能夠相互協調發展。

2 風景名勝區總體規劃編制方法的轉變

針對當前風景名勝區總體規劃在實施中各分區邊界缺乏管理效力、核心景區缺乏保護效力、外圍控制地帶缺乏控制效力等問題，本文以西樵山風景名勝區總體規劃編制為例，從土地利用協調視角，探討提升總體規劃編制實施和管理的實踐性，旨在保護風景資源，協調區域發展，推動當前風景名勝區總體規劃編制方法的完善。

2.1明確風景名勝區各分區邊界范圍

在風景名勝區功能分區、景區分區、生態分區及保護培育分區的邊界確定上，應著重考慮地形地貌對分區的影響，同時強調通過與土地利用協調來加強各分區邊界的實際管理效力。

區別于以半徑范圍作為平面邊界的一般性劃定方法，本規劃考慮到西樵山風景名勝區作為山岳型風景名勝區的特殊性，從“三維空間”上進行邊界劃定（圖5）。輔助GIS分析技術對西樵山的坡度、坡向、高程和景觀視線進行分析，分區空間的邊界多由山峰、山脊、山谷等不同的自然空間要素形成。此外，考慮到核心景區邊界界樁設立的可操作性，以及維護管理的方便性等問題，其邊界界定參考了現有道路、自然村莊等明顯的地標物的影響作用。

在各分區邊界劃定時為充分考慮實際中的管理維護問題，特別提出“邊界唯一”原則，即各分區邊界與用地邊界的協調統一（圖6）。通過與土地利用規劃協調，來準確定出各個分區界限坐標點，使風景名勝區的管理在空間上只需面對一種邊界，即分區邊界。各分區規劃通過與土地利用規劃相協調，不僅保證功能分區、景區分區、生態分區及保護培育分區的邊界為有效的管理范圍線，還提升了包括風景游賞規劃及游覽設施規劃在內的其他專項規劃實施和管理的實踐性（圖7-8），有效控制了游客行為以及配套設施建設，使資源保護、游賞活動、設施建設等方面的規劃均能與分區規劃在空間上建立起相互對應關系。

2.2核心景區規劃

在西樵山風景名勝區總體規劃中，除針對核心景區保護和管理做專項研究，還對其位置、規模、保護方法作出控制性圖則。即通過與土地利用規劃協調，針對核心景區內不同的保護類別制定出相對應的保護措施，以指導風景名勝區詳細規劃階段的編制和規劃管理工作。

西樵山風景名勝區核心景區從保護類別上分為生態、自然、史跡三類保護區。在核心景區不同類型保護區邊界劃定時，與風景名勝區土地利用規劃相協調，遵循“邊界唯一”原則，落實界樁的設立，以提高核心景區規劃的實踐性。西樵山風景名勝區自身規模較小，基于對其生態系統完整性的考慮，有意識地將臨近景區進行空間縫合（圖9），以利于風景名勝區的生態整合。

西樵山風景名勝區核心景區主要包括甲1和甲2兩種類別的用地，針對核心景區的不同保護類型做出保護規劃（表1）。

2.3外圍控制地帶規劃

西樵山風景名勝區緊鄰官山城區，外圍地帶的控制一方面可以降低周邊城鎮建設帶給風景名勝區生態環境的影響，另一方面也能對官山城區歷史風貌起到了維護作用。

西樵山風景名勝區外圍控制地帶規劃通過與周邊城鎮土地利用規劃協調，明確其邊界范圍應以基本農田保護線、用地紅線、道路紅線為基本控制線。根據外圍控制地帶不同的用地性質，應對建設行為力度提出明確的分類要求，劃分成不同類型的保護次區（圖10），構建實踐性強且便于管理的控制保護體系。

2.3.1建設行為嚴格限制區

該區內應使風景名勝區在城鎮范圍內的景觀視覺整體性形象得到加強，可進一步劃分為“基本農田保護區”“風景名勝區景觀視線控制區”“官山城區老城區建設行為限制區”三類次區域。“基本農田保護區”以保護基本農田為準則。“風景名勝區景觀視線控制區”應對一般農田進行嚴格保護，限制用地置換和建設行為。對“官山城區老城區建設行為限制區”應確保城鎮建成環境不會影響風景名勝區視覺完整性，同時強化風景名勝區作為城鎮標志物的視覺意象。

2.3.2建設行為控制區

該類控制區是風景名勝區外圍控制地帶空間范圍中由限制建設轉為合理引導建設行為的重要過渡地帶。在該控制區范圍內，在尊重用地性質和建成現狀的前提下，允許存在經過嚴格審查、對風景名勝區生態和視覺完整性無破壞作用并經過統一規劃設計的建設行為，對已有的建成環境實行統一整改、管理和控制，禁止干擾風景名勝區景觀視線完整性的建設行為。

2.3.3建設行為協調區

該區域以確保建設行為與風景名勝區生態和視覺完整性相協調為目標，實現城鎮開發建設與風景名勝區保護與利用的和諧共生。在充分尊重現有用地和居民生活行為的基礎上，對建設行為進行引導和協調。對位于該控制區范圍內的建成環境進行整體規劃和設計，不允許建筑天際線切割、遮蔽或破壞風景名勝區的山體視覺完整性。

目前，中國的風景名勝區已經進入關鍵發展階段，風景名勝區規劃編制也成為風景園林學術界研究的技術熱點。本文為促使風景名勝區總體規劃編制方法的完善進行深入探討，提出了風景名勝區總體規劃編制技術和方法，主要針對風景名勝區各分區規劃的邊界缺乏實際管理效力、核心景區缺乏實際保護效力、外圍控制地帶缺乏實際控制效力等問題。具體從風景名勝區土地利用協調角度人手，以提升風景名勝區總體規劃實施和管理的實踐性，保護風景名勝資源，協調區域全面發展。