從“吃干榨盡”到“藏糧于地”

陳瑜

隨著《全國農業可持續發展規劃（2015-2030）》的發布，農業可持續發展這一議題再次成為當前的熱點。近年來，我國農業經濟發展成效顯著，2014年，我國糧食生產實現歷史性的“十一連增”，勢頭猛進。但與此同時，農業發展面臨的挑戰也不容小覷，實現全國農業可持續發展顯得尤為重要，在確保現階段農業工作進程穩步前進的同時，也應當堅持將當前治理與長期保護相統一，為子孫后代留下更好的生態環境，實現永續發展。

●整體布局：全國劃分為三大區域梯次推進發展

《全國農業可持續發展規劃（2015-2030）》（以下簡稱《規劃》）提出，將針對各地農業可持續發展面臨的問題，綜合考慮各地農業資源承載力、環境容量、生態類型和發展基礎等因素，將全國劃分為優化發展區、適度發展區和保護發展區。按照因地制宜、梯次推進、分類施策的原則，確定不同區域的農業可持續發展方向和重點。

將區域劃分開來的同時，在執行層面，也有助于合理安排并優化農業布局，堅持因地制宜，宜農則農、宜牧則牧、宜林則林，形成農業生產力與資源環境承載力相匹配的農業生產新格局。

其中，優化發展區包括東北區、黃淮海區、長江中下游區和華南區，這些地區是我國大宗農產品主產區，農業生產條件好、潛力大，但也存在水土資源過度消耗、環境污染、農業投入品過量使用、資源循環利用程度不高等問題。

以東北地區為例，由于黑土地越來越薄，嚴重影響了當地的生態環境發展，因此《規劃》提出，該地區將以保護黑土地為工作重點，以期減少水土流失，保護耕作。而在黃淮海區，工作的重點則轉向了治理地下水超采、控肥控藥和廢棄物資源化利用。在經濟較為發達的長江中下游區，治理農業面源污染和耕地重金屬污染值得重視，這也從側面說明，在確保農業產品產量的前提下，該地區更應該提高生態環境保護意識。在華南區，重點工作是減量施肥用藥、紅壤改良、水土流失治理。發展生態農業、特色農業和高效農業，構建優質安全的熱帶亞熱帶農產品生產體系，都是該地區今后的目標。

適度發展區則包括西北及長城沿線區和西南區，這些地區生態脆弱，水土配置錯位，資源性和工程性缺水嚴重，資源環境承載力有限，農業基礎設施相對薄弱。所謂適度發展，是基于這些地區的先天自然條件決定的，這些地區農業資源不如優化發展區豐富，很多地方的自然環境也不適宜農作物生長，因此在發展過程中應當合理地利用配置相關資源，遵循適度原則。在西北及長城沿線地區，以水資源高效利用、草畜平衡為核心，而在西南區，則突出小流域綜合治理、草地資源開發利用和解決工程性缺水，力爭在發展農業的同時，加強對生態環境保護的關注，增添相關舉措。

保護發展區包括青藏區和海洋漁業區，在生態保護與建設方面具有特殊重要的戰略地位。這些地區生態環境較為脆弱，同時存在著資源缺失和污染嚴重等諸多問題，因此以發展的眼光看，今后其農業發展工作應當以保護為主，限制開發。在青藏區，將突出三江源頭自然保護區和三江并流區的生態保護。而在海洋漁業區，將嚴格控制海洋漁業捕撈強度，限制海洋捕撈機動漁船數量和功率，加強禁漁期監管。唯有將保護作為發展的首要任務，才能促進生態系統的良性循環。

“之前也是有區域劃分的，但是并沒有像這樣從農業的角度去劃分，更多的是功能區劃，現在這種劃分方式更加注重農業和環境之間的關系。”農業部農村經濟研究中心副研究員金書秦表示。

●核心工作：在農業領域 更加關注節約資源和保護生態環境

與之前的涉農規劃相比，《規劃》的年限是從2015年到到2030年，顯而易見，這是一個長期的規劃，與先前的五年短期計劃性質有所不同。可持續發展是一個長期的過程，不可能在短期內實現，而可持續發展更加強調的是可持續，而不是單純的發展。因此，《規劃》的核心理念也放在節約資源和保護生態環境上。

《規劃》指出，將節約高效用水，保障農業用水安全作為一項重點任務，實施水資源紅線管理、推廣節水灌溉、發展雨養農業都在今后的工作計劃中。同時，保護耕地資源，促進農田永續利用也是重點任務之一。水資源和耕地資源都是農業發展中的基礎，為了保證資源的數量和質量，則必須減少浪費、提高資源利用率。

同時，治理環境污染，修復農業生態也是今后的重點任務。《規劃》提出，將全面防治農田污染，全面加強農業面源污染防控，科學合理使用農業投入品，提高使用效率，減少農業內源性污染。減少農藥和化肥的使用量，爭取到2020年全國測土配方施肥技術推廣覆蓋率達到90%以上，化肥利用率提高到40%，努力實現化肥施用量零增長。到2020年全國農作物病蟲害統防統治覆蓋率達到40%，努力實現農藥施用量零增長。《規劃》還提出綜合治理養殖污染提高畜禽糞污收集和處理機械化水平，減少其對農田環境的污染和危害。為改善農村環境，禁止秸稈露天焚燒，推進秸稈全量化利用也出現在了計劃任務之中。

在林業、草原和水生生態方面，《規劃》都提出了相應的保護措施，而根據最新的區域劃分方式，生態保護區的農業環境保護工作也受到了更多的重視，修復生態環境將是這些地區今后工作的重中之重。

為此，《規劃》還提出了配套的四項重大工程：一是水土資源保護工程，二是農業農村環境治理工程，三是農業生態保護修復工程，四是試驗示范工程。不難看出，這都是與資源節約和生態環境保護息息相關的。

“以前農業發展更多的注重生產，農業和環境也被當作兩個獨立的概念來看，現在國家非常重視生態文明，單獨做了這樣一個可持續發展規劃，也是一種發展思路的轉型。”農業部農村經濟研究中心產業室主任張照新說。

●切實保障：完善相關法律制度 加強政策扶持

在法律領域，《規劃》也予以了特別重視。在相當長的一段時間里，農業領域關于污染防治的相關法律都是一片空白，進而導致許多難以控制的農業污染和生態環境的破壞，因此出臺相關的法律法規勢在必行。

《規劃》提出，將研究修訂土壤污染防治法以及耕地質量保護、黑土地保護、農藥管理、肥料管理、基本草原保護、農業環境監測、農田廢舊地膜綜合治理、農產品產地安全管理、農業野生植物保護等法規規章。有了相應的法律條例，確保有法可依，在農業污染防治工作中政府才能發揮其應有的作用，提高工作效率。

與此同時，還將加大執法和監督力度，健全重大環境事件和污染事故責任追究制度及損害賠償制度，確保法律法規出臺后落到實處。

而在生態環境保護的過程中，政策扶持也必不可少。《規劃》指出將加大投入力度，健全并完善扶持政策。根據各個區域的特點，建立起生態補償機制，而對于生態保護區的農業和農民也給予積極的政策引導和支持，爭取調動農民的生產積極性，切實保障可持續發展規劃的執行，實現經濟效益和社會效益的統一。