從旅游業發展趨勢談我國旅游管理體制改革

張金原

為了探究市場經濟體制背景下旅游管理體制的改革創新，從未來旅游業的發展趨勢著手，分析了我國現行旅游管理體制存在的問題，繼而提出了我國旅游管理體制改革的建議，從而構建完善的旅游管理體制。

隨著市場經濟體制的不斷完善，旅游管理體制出現了與新形勢發展不適應的現象，這在一定程度上制約了我國旅游業的可持續發展。因此，改革與創新現行的旅游管理體制，探索適應于社會主義市場經濟體制并高效運轉的旅游管理體制，對于大力促進我國旅游業持續、快速、協調發展具有重要意義。

旅游業走向綜合化發展

新時期，旅游業的發展突出了綜合性的優點，綜合性成為旅游業的亮點。首先，旅游業包含了吃、住、行、游、購、娛，連貫性的產業，為旅游業走綜合化發展的道路打下良好基礎。這種綜合化的特征，改變了旅游業傳統的發展模式。他不但將旅游業相關產業聯系在一起，而且為旅游業開展工作，贏利創收提供了便利。其次，旅游業在未來的發展中，會成為一項市場活躍的產業，成為支撐我國經濟發展的重要產業。綜合化所體現出的優勢，將會為推動旅游業的整體、全面發展。因此，隨著旅游業競爭的激烈化，旅游企業將會更多地采取聯合、兼并等形式，走綜合化發展道路。

我國現行旅游管理體制存在的問題

隨著我國旅游業的快速發展，旅游管理體制也在不斷改革創新。然而，目前我國旅游管理體制仍存在一些問題，沒有充分發揮其應有的作用。

旅游行政管理機構名稱設置不規范，缺乏有效的宏觀管理。當前，我國政府旅游管理機構的設置，不少地方存在著與旅游行政主管部門的職責不相符的問題，既不能適應旅游發展的需要，也不適應依法行政的需要。從國家到地方都設有相應的旅游管理部門，但其名稱、級別和職責各地不盡一致。

旅游管理缺乏有效的宏觀管理。目前，雖然旅游業意識到管理的重要性，并在管理方面做了不懈努力，許多旅游單位和相關部門在管理方法和措施上都進行了改進與提升，如一些旅行社、酒店飯館、旅游景點以及交通服務都在管理上進行革新，并取得較好成效。然而縱觀全局，在宏觀管理方面仍然存在問題，缺乏管理的有效性。除過較大集團外，多數從事旅游活動的企業和單位不能統一思想，形成多頭建設，各自為政。而旅游管理部門既無建設項目審批權，幾乎也無企業登記管理權，缺乏宏觀調控的權力和手段。很難從宏觀上協調、平衡和控制。法律法規不健全。

機構設置網絡不健全，旅游產業結構失衡。雖然我國旅游管理體制在不斷進行優化和完善。所有的旅游單位和組織，大到國家小到地方都設立了專業化的管理機構。但是由于經濟的發展，旅游業發展步伐較快，出現管理跟不上發展的情況，有效的管理體系沒有形成，機構設置網絡不健全。首先是國家權威機構設置過少，政策性、引導性、管理性還不夠全面細致；其次是地方管理機構權力小，協調功能偏弱，有的地區還沒有建立獨立的管理單位，市、縣建制的旅游管理機構力量單薄，個別縣基本是空白。

從旅游產業結構失衡方面看，主要是旅游商品業開發滯后。雖然旅游商品業是旅游創匯的大頭，具有成本低、效益高、勞動密集度大的優勢，促進工商業的發展。但由于生產、銷售的體制上，旅工貿不協調，使旅游商品長處于自發狀態，產品品種老化、單調，創新不足，運輸、包裝等各個環節都存在問題，使優勢不能充分發揮。

對我國旅游管理體制改革的建議

為滿足我國旅游業發展趨勢的要求，必須對現行旅游業管理體制進行改革和創新，推行適于旅游業發展的新體制。

優化管理體制，對旅游業體制進行科學定位。優化管理體制，是提升產業質量，加快產業發展步伐的基礎性保障。優化旅游業管理體制，是經濟發展的需要，更是旅游業發展的需要。旅游業只有從出突出行政管理，改變為突出行業管理，才能高效服務旅游業發展的需要。旅游業管理，也只有全面實現由宏觀向微觀轉變；間接向直接轉變；部門向行業轉變，才能真正拉動旅游業市場的全面發展。

同時，我國旅游主管部門還存在指派式、干預式的管理方式，以部門利益為重，用傾斜政策扶持大型旅游企業集團，擠壓了中小型旅游企業的生存環境，破壞了市場化的生態系統，造成種種矛盾。因此，需要對體制進行科學定位。政府應放權于市場，同時關注對旅游者利益的維護。

完善管理體制，科學處理旅游業分權與集權的關系。新形勢下，旅游部門需要高度重視管理的經濟利益。逐步完善管理體制，積極主動推進“優化組織，明確職責”的管理體制，出臺國有大型企業與民營企業聯手共進市場的政策，在共同發展的形勢下，落實國家相關旅游政策，為旅游業創造良好的競爭環境。制定符合可持續發展要求的產品標準、服務標準和管理標準，形成完善的旅游管理體系，發展資源節約型、環境友好型的現代旅游產業，實現旅游業的強大和崛起。

從旅游管理體制的運行經驗來看，政府主導條件下，適度集權和適度分權相結合是基本的原則。凡屬于旅游業宏觀層面的決策、管理與調控權限，應集中到中央，由國家旅游局及其主管部門統一掌握；凡屬于地區經濟的決策、管理與調控權限應下放給地方，由地方政府及各級旅游局自行支配；凡市場能自動調整的事物，應下放權力到企業，中央、地方各司其職，合理分工，共同參與旅游經濟的決策與管理。

深化管理體制，合理界定旅游業專業管理與宏觀行政管理的關系。旅游業要在國家旅游局的領導下，全面規劃管理全國旅游基礎性建設工作。明確國家和地方旅游建設項目。有效利用資金，國家要承擔非盈利旅游項目的開發建設，地方要負責區域性旅游項目的建設；盈利性的項目將由企業按照經濟規律投資經營，自負盈虧。建立旅游業有償投資制。

由于多部門的專業化管理在很大程度上與發展旅游要求統籌安排的要求存在著一定的矛盾。隨著我國行政管理水平的提高，旅游業地位的不斷增強，以及旅游經驗的不斷積累，有條件將專業管理和宏觀行政管理結合起來，探索一些新的部門權力劃分的管理模式。

改革我國旅游管理體制，對于推動我國旅游業的健康、快速發展具有重要的意義。在進行旅游管理體制改革時，應形成旅游行政管理機構、旅游企業、旅游行業協會和公眾共同組成的多元管理主體，共同努力促進我國旅游業的發展。

【基金課題】2012年湖南省職業院校教育教學改革研究項目：民族地區高職院校旅游管理專業服務區域經濟社會發展的人才培養模式研究（ZJB2012055）

（作者單位：湘西民族職業技術學院）