論開放檔案信息資源的多中心治理

糜棟煒

摘要：本文以我國開放檔案信息資源為主要研究對象，分析這一公共事物的特殊性，闡述開放檔案信息資源多中心治理的必要性，依據多中心理論，提出開放檔案信息資源需選擇以自主治理為基礎的多中心治理方案。

關鍵詞：開放檔案信息資源多中心治理

一、多中心治理提出的背景

計劃經濟時代，自上而下的單中心治理模式在我國留下了深刻烙印。單中心治理模式是指治理主體的單中心化，其實質是政府或其授權機構作為單中心的主體，依靠行政資源、強制力量，在宏觀決策和微觀調節(jié)方面對其進行直接管理。隨著經濟社會的發(fā)展和公眾參與意識的提高，特別是在市場經濟條件下，該模式在實踐及理論上的缺陷越來越突出。

與單中心治理模式相對應的是多中心治理模式，其中多中心治理的理念源自公共管理學中的多中心理論，該理論主要指不同層級政府部門在公共事務管理和公共服務中，將相關權力、責任向市場與公民社會轉移，在治理體系中，公共部門與其他部門、公民組織一起解決問題，創(chuàng)造社會發(fā)展機會以促進善治目標的實現。多中心治理強調政府、市場、公民社會的多元關系，進而形成一個良性運行的網絡系統(tǒng)。基于多中心理論，筆者提出開放檔案信息資源的多中心治理模式。

二.多中心治理的必要性

（一）理論依據：特殊的公共物品屬性

1.公共物品理論。經濟學家薩繆爾森提出，“公共物品是指這樣一類產品：無論個人是否愿意購買，它們帶來的好處不可分地散布在整個社區(qū)”。他認為，公共物品兼具非競爭性和非排他性兩方面特征。非競爭性是指一部分人對某一產品的消費不會影響另一些人對該產品的消費；非排他性是指產品在消費過程中所產生的利益不能為某個人或某些人所專有。按照物品使用的排他性和競爭性的雙維劃分，競爭性和排他性是私人物品具有的特征，非排他性和非競爭性是公共物品具有的特征。同時，在純粹私人物品和公共物品之間，還有大量的兼具公共物品和私人物品屬性的混合物品，又被稱為準公共物品。另外，公共物品并不完全由自然決定其屬性，制度安排也能影響物品的公共性。例如橋梁、公路、天氣預報、圖書館、公園等，可以向個人使用者收費，卻很少向單個使用者收費；教育、醫(yī)療、公交，雖然能由市場很好地供給，但是政府會選擇免費或者以較低的費用供給公民。

2.檔案信息資源具有復雜多樣的公共物品屬性特征。對檔案信息資源公共屬性的界定上，國內學者的主要觀點是檔案信息資源具有公共物品屬性，由于信息的公共屬性較為復雜，因此信息資源的公共屬性不能一概而論。其中學者李揚新認為，檔案信息資源在一般意義上屬于公共物品，消費上的非競爭性主要是一種自然屬性，生產上的不排他性更多地是制度安排和政策選擇。文燕平提出，信息資源是一種準公共物品，對信息的消費很容易進行排他，信息資源的公共物品特征是不完整的，而且檔案信息資源不應簡單地視為一個整體，而應深入考察其不同類型和不同階段。綜合上述國內學者的主要觀點，筆者認為應該在對檔案信息資源進行界定的基礎上，對不同階段的檔案信息資源進行公共物品屬性的動態(tài)分析。

對檔案信息資源的界定，筆者認為在廣義上應包括政務信息、科技信息、商業(yè)信息、個人信息等。在此概念界定下，應主要分析不同階段的檔案信息資源是否具有公共物品屬性。可以以開放前后作為節(jié)點，對檔案信息資源的公共物品屬性作全面分析。首先，開放前的檔案信息資源其名義上是公共物品，實際上其信息載體掌握在特定的公共機構手中，除非經所有權人許可，一般人無權使用，是具有排他性的。經許可的檔案利用者增加時，公共機構提供的檢索、調閱、保護等檔案服務成本增加，具有消費競爭性。因此，開放之前的檔案信息資源具有明顯的私人物品特征。其次，開放之后的檔案信息資源，其信息載體仍掌握在特定的公共機構手中，具有排他性，調閱檔案實體仍然會增加邊際成本，仍屬于私人物品。然而，信息內容開放公開后，不能限制其他人使用，便不具有排他性。因為在開放的環(huán)境中，特別是當檔案信息發(fā)布在報紙、網絡等大眾媒體上時，不能阻止其他人利用檔案信息。同時，它也不具有競爭性，因為這時每多一個人利用報紙、網絡上的公開檔案信息，其成本接近于零。所以開放后的檔案信息內容具有純公共物品屬性。從整個過程來看，開放的檔案信息資源是兼具純私人物品與純公共物品的雙重屬性。但在現實中，人們利用開放檔案信息資源時，一般情況下不需要查驗這些檔案的原件，就可以確認檔案信息內容的真實性與可靠性。此時，純公共物品屬性會成為主導屬性，因為規(guī)模利用的是純公共物品屬性，私人物品屬性只在極少情況下起作用。從這個角度來說，可以把開放檔案信息資源看成是純公共物品，把開放看成是生產供應純公共物品的過程。開放檔案信息資源（以討論信息內容價值為主）的所有權是也從“名義公共”轉變?yōu)椤皩嶋H公共”。從這個意義上說，開放是將具有公共物品特征的信息內容與具有私人物品特征的信息載體相分離的過程，也是生產純公共物品的過程。綜上，檔案信息資源的所有權是多中心的，加之生產開放檔案信息資源的過程也是多中心的，所以開放檔案信息資源應該進行多中心治理。

（二）現實需要：彌補國家檔案館在供應效率上的不足

作為開放檔案信息資源主要的提供者（供應者）的國家檔案館，其供給效率仍有待提高。主要原因在于：一是由于缺乏競爭壓力，其他開放檔案信息資源的提供者，例如機關檔案室等積極性不高。二是檔案館與營利性企業(yè)不同，它不以追求利潤最大化為目標，在開放檔案信息資源上缺乏應用新技術和實現內部創(chuàng)新的驅動力。三是開放檔案信息資源供給部門缺乏預算管理，僅靠政府財政撥款維持運營缺乏持久支撐。四是對開放檔案信息資源供給部門的負責人缺乏有效的激勵機制。

三、進行多中心治理的方案

（一）發(fā)揮政府主導作用

1.政府是有效供給開放檔案信息資源制度的安排者。逐步完善檔案信息資源開放的制度及規(guī)范。檔案開放法律法規(guī)的部分條款過于粗放，內容不夠具體，執(zhí)行的可操作性不強，當務之急是要全面細化各種操作層面的規(guī)范。一是建立科學的檔案信息密級制度；二是完善檔案信息資源開放指南和目錄制度；三是建立檔案信息開放回應制度；四是完善司法救濟制度；五是完善責任追究制度。

2.政府是供給開放檔案信息主要資金的提供者。首先是財政支持。供給開放檔案信息資源作為一項具有社會效益、有利于全民發(fā)展的事業(yè)，政府應保障并提供足夠的檔案事業(yè)建設資金。其次是融資支持。考慮到公共財政扶持上存在的局限性，實施多中心供給主體改革，為政府以外的其他檔案服務主體提供融資配套支持，并扶持建立公益性基金。

3.政府是供給開放檔案信息資源的核心生產者。據統(tǒng)計，我國政府部門掌握了80%的社會信息資源，應是開放檔案信息資源的核心生產者。根據《中華人民共和國檔案法》相關規(guī)定，各級國家檔案館掌握了政府開放檔案信息資源的公布權，也可以說政府開放檔案信息資源供給主要由各級國家檔案館完成，而檔案信息資源中現實應用價值更高的部分，在未進入檔案館之前就集中保存在各政府機構的內部檔案室中。在多中心理論指導下，這些檔案室理應成為具有自主治理能力的重要組成部分，有必要進一步擴大開放檔案信息資源生產的數量和質量。

（二）增加開放實施主體

企業(yè)和第三方的參與，會帶來公共產品供給整體效率的提高。檔案館可以通過服務外包，引入外部競爭者。支持成立檔案專業(yè)化服務公司，適應檔案服務社會化的需求。專業(yè)化企業(yè)的存在，為政府的服務外包提供了更多選項，也為檔案服務的消費者提供了更多選擇。發(fā)揮第三方的作用，最大限度地發(fā)揮義工組織等積極性，盡可能地讓他們參與到檔案信息資源開放的互動中來。可以通過政府購買服務的方式，也可讓其主動開放自有的檔案信息資源，讓檔案在更大的范圍內發(fā)揮其社會作用。

此外，多中心治理強調公民主動參與的重要性，認為治理源于政府與公眾的有序互動，政府與公眾互動的質量決定了治理的質量。在檔案信息資源開放的過程中，公眾并不僅僅是消費者，同時也應該是生產者，是多元中心的一極。公眾參與檔案信息資源開放生產的一個重要方面就是通過依法監(jiān)督來實現的。檔案部門公開檔案信息工作做得是否到位，是否讓公眾滿意，公眾都可以根據立法的精神來實施對其的監(jiān)督。對于公眾反映的問題意見，檔案部門須予以重視，及時糾正，即使因條件限制不能立刻改正的也要向公眾予以說明，爭取諒解，使雙方之間不產生隔閡及信任危機。

參考文獻：

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