完善社會救助體系 提高城鄉(xiāng)困難群體保障水平

崔晏

一、社會救助體系的建設(shè)情況及取得成果

（一）政府救助

政府救助是以城鄉(xiāng)最低生活保障為基礎(chǔ)，與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、供暖、殯葬等專項救助銜接配套，并以災(zāi)害應(yīng)急救助、兩節(jié)救助等臨時救助為補充，覆蓋城鄉(xiāng)的救助體系。政府救助體系主要包括基本救助、專項救助、臨時救助等。

基本救助

城市低保。我市的城市居民最低生活保障制度從1998年4月開始實施，規(guī)定以家庭為單位，人均月收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，納入城市低保范疇。

農(nóng)村低保。從2005年開始實行農(nóng)村居民最低生活保障制度，規(guī)定以家庭為單位人均年收入低于當(dāng)?shù)卮迕褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，納入農(nóng)村低保范疇。

農(nóng)村五保戶。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是指對農(nóng)村“三無”（無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人）的老年人、殘疾人和未成年人的基本生活給予保障（保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬等“五保”）。

城市低保邊緣戶。城市低保邊緣戶是指收入水平雖高于當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)，但實際生活水平處于相對貧困狀態(tài)的城市居民，對其實施就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、供暖、“兩節(jié)”救助的保障制度。

農(nóng)村低保邊緣戶。農(nóng)村低保邊緣戶是指收入水平雖高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，實際生活水平處于相對貧困狀態(tài)的農(nóng)村居民，實施就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、住房、“兩節(jié)”救助的保障制度。

2.專項救助

就學(xué)救助。就學(xué)救助主要針對沈陽戶籍的學(xué)生實施。一是設(shè)立“寒窗基金”，對考入大學(xué)的貧困家庭學(xué)生，給予一定的生活補助；二是對已考入職高、技校和高職院校的低保戶和低保邊緣戶家庭子女，由財政給予減免學(xué)費，提高其就業(yè)技能。

醫(yī)療救助。分別從2004年和2007年建立對城市和農(nóng)村貧困群眾的醫(yī)療救助制度。2010年對困難群體在城市居民醫(yī)療保險、新農(nóng)合住院報銷比例的基礎(chǔ)上上浮一定比例，并對其進行門診救助。

供暖救助。從1997年開始率先在全國建立了供熱保障金制度。對城市低保戶、低保邊緣戶實施供暖補貼，集中供暖按每戶一定面積給予報銷；非集中供暖的城市低保和低保邊緣戶按供暖補貼標(biāo)準(zhǔn)給予救助。

住房救助。對城市低收入群體中的住房困難家庭，采取廉租住房與經(jīng)濟適用房相結(jié)合的住房救助保障措施。對農(nóng)村貧困戶危房改造進行補助。

基本殯葬費用減免。凡具有常住戶籍的城鄉(xiāng)低保對象死亡后可享受遺體火化費、遺體寄存費、遺體接運費、紙棺費、骨灰盒費等5項基本喪葬費用減免待遇。

3.臨時救助

實施兩節(jié)臨時救濟。春節(jié)元旦期間，對低保戶、五保戶、孤兒、特重災(zāi)民和重點優(yōu)撫對象每戶發(fā)放一定的救濟金。

自然災(zāi)害應(yīng)急救助。每年根據(jù)我市受災(zāi)情況，做好災(zāi)民的生活救濟工作，切實做到災(zāi)民口糧、住房、燒柴、衣被和子女就學(xué)的“五個保障”。

（二）群團組織開展的專項救助活動

工會、殘聯(lián)等社會團體組織，面向其服務(wù)對象開展的救助活動是政府救助的有益補充，如工會向企業(yè)職工和農(nóng)民工中的困難群體開展專項救助，殘聯(lián)向殘疾人開展的專項救助，婦聯(lián)向婦女開展的法律援助、家庭暴力救助等救助活動，切實緩解了這些困難群體因轉(zhuǎn)崗創(chuàng)業(yè)、重病就醫(yī)或自然災(zāi)害等導(dǎo)致的生活困難，維護了社會穩(wěn)定。

（三）慈善救助

慈善救助是由慈善總會等慈善團體根據(jù)自身的章程等組織有關(guān)慈善活動，對困難對象進行募捐救助，慈善救助也是政府救助的有益補充。主要救助項目包括慈善助學(xué)、慈善敬老、慈善助醫(yī)、慈善助殘、濟困、臨時救助。

二、救助體系的特點，助層次分明，救助政策各有側(cè)重

從救助對象看。一是政府救助的救助對象面向的是全體居民，確定的標(biāo)準(zhǔn)是在一定收入水平以下，具有全社會的普遍性和公平性；二是群團組織的救助活動面向的是特定的社會群體（如企業(yè)職工、農(nóng)民工和殘疾人等）中的困難人員，在特定的群體內(nèi)部具有一定的普遍性和公平性；三是慈善救助的對象具有一定的典型性。

從資金來源看。一是政府救助的資金主要來源于政府安排，屬于公共財政保障的范疇；二是群團組織的救助活動資金包括政府支持和社會籌集，如殘疾人保障金和工會經(jīng)費等；三是慈善救助資金主要來源于慈善捐贈收入。

從組織實施看。一是政府救助具體由各級民政部門組織實施；二是群團組織的救助活動由殘聯(lián)和工會等群團組織組織實施；三是慈善救助由慈善總會等慈善組織實施。

三、存在問題

救助對象收入核定面臨“隱性收入”和“隱性就業(yè)”問題。從低保家庭收入看，主要分為工資性收入、一次性收入、自營收入以及其他收入（贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費等）。因目前我國尚未建立起較完善的個人信用體系，導(dǎo)致在收入認(rèn)定中除對退休金、工資性收入查實相對較容易外，其他收入的核實大多只能靠證明、自報等方式核實。

救助配套政策多頭管理，信息傳遞并不能覆蓋教育、工會、殘聯(lián)、房產(chǎn)等各項配套政策的實施部門。在具體操作中存在不同部門操作的專項救助標(biāo)準(zhǔn)銜接不一致的情況和重復(fù)施救的問題，也相對的給“福利依賴”提供了相對便利的外部條件。

城鄉(xiāng)救助體系建設(shè)中農(nóng)村低保、救災(zāi)救濟、醫(yī)療救助等重心工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，服務(wù)對象在農(nóng)村，且這些服務(wù)對象大多素質(zhì)較低、居住分散，審查、復(fù)核工作量大。基層工作人員數(shù)量難以滿足工作需要，嚴(yán)重影響了社會救助工作的正常開展。

四、有關(guān)建議

抓實動態(tài)管理細(xì)節(jié)，實現(xiàn)應(yīng)保盡保應(yīng)退盡退。以低保審批為例，一是要進一步細(xì)化社區(qū)、街道、民政三級低保審批職責(zé)，在堅持社區(qū)協(xié)審環(huán)節(jié)的同時，應(yīng)進一步強化收入審核的規(guī)范化和原始記錄的整理；二是進一步完善低保管理辦法，避免人為因素造成低保保障新的不平衡，確保分類保障落到實處。

運用科學(xué)手段，建立聯(lián)動機制。要建立政府主導(dǎo)，民政主管，部門配合，社會參與的工作機制，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級民政部門主管，多部門共同參與，協(xié)力做好社會救助工作。其次要明確職責(zé)，合理分工。使救助資金、物資、設(shè)施、信息等資源得到合理調(diào)度使用，避免施救中的重復(fù)與遺漏現(xiàn)象，或者相互推諉，以降低救助成本，提高救助效果。

增配工作力量，助推質(zhì)量建設(shè)。社會救助每一項工作都需要審核、核查，就低保工作而言，由于對低保對象實行的是動態(tài)管理，低保對象進出頻繁，進大于出，隨著保障標(biāo)準(zhǔn)的不斷調(diào)整提高和擴面工作的穩(wěn)步推進，城鄉(xiāng)低保對象將會越來越多，工作量也隨之加大。建議將通過增設(shè)編制或招聘方式來解決救助工作人員偏少問題；同時，在解決必需辦公經(jīng)費的情況下，參照計生、信訪、綜治維穩(wěn)部門，給予分管民政工作的同志增加崗位津貼。

（作者單位：沈陽市財政局）