宅基地置換中農民宅基地產權受損問題及原因研究

盧泳舟 陳利根

[摘 要]現階段，政府對宅基地置換中農民產權受損問題給予高度重視，能否解決好此問題已經關系到我國新農村建設與城市化發展的成敗。文章對我國宅基地置換中農民宅基地產權受損問題及原因展開研究，具有重要的理論和現實意義。

[關鍵詞]宅基地置換產權受損；財產關系；價值評估；宅基地使用權

10 13939/j cnki zgsc 2015 51 160

宅基地產權是農民重要的財產性權利，法律規定對于農民宅基地產權，即使用權和收益權，要給予充分的尊重和保護。但是，在我國宅基地置換中，農民宅基地產權卻屢遭侵犯，嚴重擾亂了農民正常的生活秩序，影響了社會的發展與穩定。

1 農民宅基地產權受損問題

對農民來說，當村集體、國家收回或征收宅基地時，其所掌握的宅基地使用權將永久性消失，這樣一來由宅基地使用權衍生出來的各種權利也隨之消失了。但在宅基地置換中，村集體或政府卻沒有提供相對等的權利來彌補宅基地使用權的滅失，這就造成了宅基地使用權受損等諸多問題。宅基地置換中農民宅基地產權受損問題包括以下四個方面。

1 1 產權置換失衡

宅基地滅失后，農民也不再擁有地方建筑物的所有權，其帶來的流轉收益也會消失，農民的經濟收入來源也隨之減少。在宅基地置換中，農民可能會獲得新的房屋，但是其位置卻在城鎮或村中的住宅區內。這樣的話，一方面，農民將不能永久性地擁有對置換后房屋的使用權；另一方面，農民也不能再利用宅基地進行非生產性的附屬行為（種植作物、飼養家禽）來補貼家用，以降低生活成本。

1 2 實際收益受損

宅基地發展權在宅基地置換中的運用與實現可以給農民帶來巨大的經濟效益。但是，他們卻無法分享到應有的宅基地增值收益，農民宅基地收益權遭受損失。在宅基地置換中，政府強行用一種權利去取代宅基地使用權，使農民喪失了本來擁有的對宅基地的使用權以及對宅基地附屬建筑物的所有權，也喪失了由其衍生出來的收益權，新的使用權不能夠將原有的宅基地收益權完全繼承下來。

1 3 財產關系混亂

宅基地附屬房屋不僅僅是免費的永久性居住地，還是可用于出租以獲取租金的出租房，對農民具有重要的意義。在部分強制推行宅基地置換的過程中，農民不僅因宅基地被征收而喪失了一項重要財產，還損失了與宅基地相聯系的財產關系。在大多數情況下，農民宅基地附屬房屋的價值與土地使用權的價值往往被鄉鎮政府所忽視，宅基地置換辦法沒有切實考慮到農民的利益。

1 4 價值評估失效

政府對于農民宅基地及其地面附屬建筑價值評估的不合理，是其置換辦法真正不合理的地方。在宅基地置換的前期階段，政府往往會聘請第三方評估機構來測量宅基地及房屋。在目前的市場環境與政治背景下，評估機構往往會傾向于與政府合謀來進行評估與測量。同時，評估的標準也是由政府設定的，這在很大程度上限制了農民切身利益，價值評估完全偏向于政府部門。

2 宅基地產權制度存在缺陷

在通過合法的途徑（繼承、申請）獲得宅基地時，農民無償使用、永久使用自己的宅基地。但是，在置換宅基地后，農民對宅基地的永久使用權就會隨之消失。農民不僅會失去在宅基地上進行房屋及其附屬設施的建造權，也會失去在宅基地上耕種農作物的權利。根本上來說，農民宅基地產權受損說明了產權制度的缺失，具體表現：

2 1 宅基地所有權虛置

法律規定，農戶集體才能占有農村土地；村內兩級以上農村集體經濟組織或農戶小組才能經營并管理屬于該農村集體經濟組織的農戶集體所有的土地；鄉（鎮）農村集體經濟組織經營才能管理已經屬于鄉（鎮）農戶集體經濟組織的農戶集體所有的土地。但是，村集體實際上只是一個集合群體，一個沒有法律人格意義的群體。在鄉村自治制度缺乏有效監督與制約的情況下，農民的主張和建議得不到有效地表達。

2 2 宅基地使用權流轉

宅基地的用途和流轉受到嚴格限制是宅基地使用權不可流轉的主要體現。2004年《關于加強農村住房用地管理的意見》對宅基地從農戶手中轉移到城市居民手中作出了嚴格控制，只允許宅基地使用權在農村內部轉讓。宅基地使用權不可自由流轉，不僅使其自身的價值進一步降低，也使農民無法判斷宅基地的經濟價值，致使政府忽視對宅基地潛在的經濟價值給予公正合理的補償。

2 3 宅基地收益權受限

宅基地收益權、處分權是由宅基地所有權、使用權直接衍生而來。由于宅基地所有權虛置和農民只擁有宅基地使用權，宅基地收益權對農民而言是不具實際意義的。在國家對宅基地進行征收以及集體對宅基地進行收回的情況下，村集體更傾向于與政府合謀，共享宅基地增值收益，往往忽視農民收益權的實現。在宅基地用途及其流轉受到限制的情況下，宅基地處分權對農民而言是受到限制的。

3 宅基地置換制度存在漏洞

在整個置換過程中置換出更多的城市建設用地指標來更好地招商引資是省市政府最關心的，原有的宅基地和建筑物是否得到更多的拆遷補償才是農戶更關心的。宅基地置換制度失衡，必然會影響農民在宅基地置換中的切身利益。

3 1 缺乏補償規則

在具體的宅基地置換過程中，政府制定宅基地置換補償辦法往往是借鑒國家對于征地補償標準的規定，但是后者卻仍沿襲著計劃經濟體系中的錯誤思路，即以產值定補償。這種做法無疑會使宅基地置換補償標準進一步降低，一方面是因為宅基地發展權及其特殊性沒有得到政府的高度重視；另一方面則是因為國家征地補償標準已經不能達到實際要求。

3 2 缺少制約機制

按照憲法，政府為了滿足公共利益的需求，可以依法行使土地征用權。但是，目前宅基地置換的相關法律并未明確指出何為公共利益。這種情況下，政府就有可能靠著“服務公共利益”的幌子，將公共利益的范圍硬生生地擴大到整個經濟領域。這樣，政府就能夠假借增加建設用地的名義推行宅基地置換，以增減掛鉤的方法擴張城市建設用地面積，然而這些都不是為了更好地促進農村經濟發展。

3 3 缺少分權標準

此外，宅基地的實際管理權在宅基地置換收益未被政府重視的情況下，很可能被村集體掌握。但是，當宅基地置換由政府有意推行時，政府實際上就完全掌握了宅基地所有權。一方面，村集體只有得到上級政府的認可才能成立，所以當政府有意對宅基地所有權和實際管理權進行收回時，村集體也無法拒絕；另一方面，當政府向農民征收宅基地時，農民由于只擁有宅基地使用權，也無法拒不執行。

3 4 缺少標準流程

在宅基地置換中，政府往往通過具有行政命令的方式來下達各種決定，而考評當地政府政績和直接負責人工作能力的主要標準取決于宅基地置換效果與速度。在這種思維和行為方式的主導下，地方政府在制定宅基地置換具體措施時，為換取上級領導對本級政府的好感和滿意，便不從農戶意愿和利益出發，而是以置換的效果和速度為目的。

4 結 論

總之，置換的土地數量、效果和復墾情況成為各地、各級政府在宅基地置換過程中所追求的主導性價值評判標準，他們并不關心農民生活條件的改善以及新農村發展的持久穩定，也不關心農戶的拆遷補償和產權分配是否公正合理。為了規范農村土地置換制度，政府及相關部門應從產權制度分配及置換制度改革等雙方面，提出符合國家政策及農民利益的宅基地置換模式，協調宅基地資源的統籌分配流程。

參考文獻：

[1]王延強，陳利根 基于農民利益保護的宅基地權益分析——從不同流轉模式對農戶集中居住影響的角度[J].農村經濟，2008（3）：6-10

[2]喻文莉，張睿 宅基地置換中農民土地權益保護問題探究——以浙江省為例[J].廣西大學學報：哲學社會科學版，2015（1）

[3]馮雙生，張桂文 宅基地置換中農民權益受損問題及對策研究[J].農業經濟問題，2013（12）

[4]余忠萍，張元珺 土地整治中農民權益保護問題分析及對策——以安徽省全椒縣為例[J].合肥師范學院學報，2013（5）