自貿區2.0新圖景

郁風

這一方面是中國通過開放促改革思路的進一步貫徹，另一方面面對中央如此高的要求，各自貿區包括擴區后的上海自貿區，將面臨機遇和挑戰。

The Nlew Vision of FTA 2.0

繼去年12月國務院決定推廣上海白貿區試點經驗，設立廣東、天津、福建三個白貿試驗區，并拓展上海白貿區的范圍之后，3月24日，中央政治局會議審議通過了廣東、天津、福建白南貿易試驗區總體方案，以及進一步深化上海自由貿易試驗區改革開放方案。

會議要求，四地自貿區要貫徹“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展等同家戰略，在構建開發型經濟新體制、探索區域經濟合作新模式、建設法治化營商環境等方面，率先挖掘改革潛力，破解改革難題。

4月20日，國務院分別印發通知，批準粵津閩白貿區方案和上海白貿區深化改革開放方案。四個白貿區共用的新的負面清單也同時公布。

外界普遍認為，自貿區由此已經步人2.0時代。

4月10日，在由復旦大學主辦的第一屆中國高校白貿區研究高端論壇上，復旦大學經濟學院黨委副書記、復旦大學白貿區綜合研究院秘書長尹晨對《中國經貿聚焦》記者表示，白貿區試點擴容，由原來的一地變成四地;上海白貿區范圍也從原來的28.78平方公里擴至約120平方公里，突破了以海關特殊監管區為主體的局限，包含大量服務貿易、金融等在內的非海關監管區的內容;同時，中央對白貿區提出了更高要求，要求對接“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展等同家戰略。這些都是之前所沒有的。

“這一方面是中同通過開放促改革思路的進一步貫徹，另一方面面對中央如此高的要求，各自貿區包括擴區后的上海白貿區，將面臨機遇和挑戰。”上海社科院世界經濟研究所副所長、上海自由貿易試驗區研究協調中心秘書長徐明棋稱。

四地自貿區各具特色

根據去年12月公布的白貿區擴容方案，廣東白貿區涵蓋廣州南沙新區片區、深圳前海蛇口片區和珠海橫琴新區片區，天津白貿區涵蓋天津港片區、天津機場片區和濱海新區中心商務片區，福建白貿區涵蓋福州片區、平潭片區和廈門片區，上海白貿區的擴展區域則包括了陸家嘴金融片區、金橋開發區片區和張江高科技片區。

四家白貿區的面積基本一樣。其中廣東白貿區總面積116.2平方公里，天津白貿區總面積119.9平方公里，福建白貿區總面積118.04平方公里，而上海白貿區在新納入三大區域后，面積從28.78平方公里擴至120.72平方公里。

中山大學副校長、白貿區綜合研究院院長李善民等專家認為，擴區后的上海白貿區將結合上海國際金融中心建設，打造金融創新示范區;天津白貿區將服務京津冀一體化，大力發展實體經濟;福建白貿區是對接臺灣自由經濟區，建設“海上絲綢之路”;廣東白貿區則側重粵港澳金融合作、貿易自由化等，四大白貿區的定位有一定差異。

李善民解釋說，在金融創新方面，相比上海，廣東白貿區的目標在于打造區域金融中心，而非國際金融中心，核心特色是粵港澳聯動。

白2003年內地與香港、與澳門先后簽署《關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）后，促進粵港澳金融深度合作，在該框架下已經做了多年，補充協議簽到了第十個版本。今后依托白貿區這一平臺，進一步深化CEPA政策，在強化人民幣跨境業務合作、金融市場對接、金融機構合作和制度改革創新上，粵港澳金融合作還是有相當前景的。

福建師范大學福建白貿區綜合研究院院長黃茂興表示，在“一帶一路”戰略公布后，福建作為海上絲綢之路的核心區，目標是打造21世紀海上絲綢之路重要物流樞紐，其與白貿區疊加，將助推福建改革開放進入一個新高度。

而天津白貿區作為北方首個白貿區，承擔著京津冀協同發展的國家戰略，和上海白貿區相比，其金融創新的側重點也有所區別。天津自由貿易研究院執行院長劉恩專稱，天津金融業的業態和體量規模，都與上海不同，天津的金融與航運金融、融資租賃相聯系，更具有服務于實體經濟的特色，上海作為金融中心則是總體金融實驗。

4月20日國務院批準的四大白貿試驗區方案共計71項改革創新任務，其中上海25項，天津和福建各16項，廣東14項，在此基礎上還分解出多項細分任務。從總體方案來看，相比起原有的上海白貿區，四大白貿試驗區將新推出多項機制體制創新舉措。擴展區域之后的上海白貿試驗區也進一步增加試點內容。

還有哪些制度創新

中央要求，四大白貿區要繼續以制度創新為核心。

徐明棋對《中同經貿聚焦》記者總結了過去一年多來上海白貿區已經做出的主要改革探索。首先是政府行政管理體制改革，通過減少審批，構建事中、事后監管體系，“往前邁出了半步”。其次是貿易便利化措施，如構建國際貿易的“單一窗口”，搭建電子通關平臺，“也還只是半步。目前還有很多部門沒有納入，部門監管信息不能完全共享，制約了貿易便利化的進一步提升。這些未來都需要全部走完。”冉者，投資管理體制改革方面，主要就是負面清單制度。金融體制改革方面，一行三會目前出臺了51條支持自貿區金融創新的意見，“其中最關鍵的舉措其實就是設立自貿賬戶。”但徐明棋表示，自貿賬戶的設計還比較復雜，“光是申請準備的各種資料，就夠看一個禮拜。監管部門對于風險控制的要求非常嚴格，哪個環節沒有做到，相關金融機構就無法開設自貿賬戶。開設自貿賬戶后，功能要一步步往前推，外匯要進去，個人賬戶接著也要開設，但推進步驟目前遭遇不少阻力。”

徐明棋坦言，就目前來說，自貿區推出的各項改革措施，對于企業而言，其能夠獲得的利益和商機并不多。

廈門大學經濟學院副院長朱孟楠也認為，自貿區在協同合作方面存在一些空檔，政府部門之間相互協調不夠。

上海浦東新區副區長、上海自貿區管委會副主任簡大年在4月10日的第二屆復旦大學一新加坡管理大學國際論壇上形象地比喻說，現在改革處于“蜂窩煤”的狀態，相互之間缺乏協同性，這是“自貿區2.0版”的改革方向。不少專家認為，通過深化改革，“自貿區2.0版”要解決企業“能進不能干”的問題。

在簡大年看來，未來上海自貿區建設將重點思考五個問題，包括如何與構建開放性經濟新體制更加本質地結合;如何與上海“四個中心”和科技創新中心建設結合;如何與完整的一級地方政府自身改革結合;如何將各個片區的特點和優勢結合;如何與長三角和長江經濟帶發展有機結合。其中，構建新體制應作為白貿區建設的核心與指導思想。

在次日的第三屆中國自由貿易試驗區論壇上，上海市政府發展研究中心主任肖林還表示，上海白貿區擴區后，要積極爭取更多的壓力測試在上海白貿區完成，例如金融領域的開放。同時，上海與其他三地白貿區可以進行互補試驗、對比試驗，“充分檢驗復制推廣的可行性。”包括也可以共同試驗，例如針對負面清單。

負面清單怎么改

至于2015版負面清單，上海白貿區管委會副主任朱民此間強調，“自貿區的核心任務是轉變政府職能，負面清單是重中之重和最直觀的表現。”評價白貿區負面清單不僅要看長度，更要關注透明度。朱民表示，2014年，上海白貿區負面清單由190條縮減至139條，縮減率達26.8%，調整率則要更大。目前，2015版的負面清單正在制定當中，肯定會比以往的版本更簡短、更透明。下一步，有關各方可以針對白貿區負面清單管理模式進行深入研究，重點關注政府事中事后監管問題，逐步將現有的規則監管轉變為原則監管，并建立一個完善的公平監管體系，防止出現監管套利和選擇性執法的情況。

復旦大學白貿區法研究中心主任龔柏華則表示，現在的說法是“四大白貿區共用一張清單，在發改委、商務部等部門指導下制定”。這同然可以解決區域之間無序競爭的問題，但先行先試的作用就弱了。他認為，應執行各白貿區負面清單的協調原則，一個可行的方法是：允許四大白貿區在負面清單上搞出新內容，這些內容一旦被中央批準，白動在其他區域執行。如此既消除了清單不統一的擔憂，又保留了各自特色。

“負面清單還是不宜頻繁修改，應當保持一定的穩定性。”龔柏華表示。他也同時認為，負面清單在限制性內容上需做更多透明性的說明。此外，合法性方面，在負面清單之外，還可推出一張對中外資都禁止的清單，冉加上例外條款，就能夠充分體現“非禁即可”的理念，企業拿著清單進行比照就能夠知道該領域能否進入，而不是無所適從。

4月20日最終公布的新負面清單為122條，略少于此前上海白貿區的139條，且四個白貿區共用。外界注意到，新清單保留了對外商在出版、新聞、互聯網內容、電影等領域的投資限制，并保留了現有的外商投資證券業務合資公司持股比例上限49%的規定。航空和水路貨運、公路旅客運輸等也屬于限制類。

服務業開放空間有多大

事實上，對自貿區試驗重要內容之一、也是備受外資關注的服務業開放，其空間到底有多大？部分學者抱持著些許疑問。

復旦大學經濟學院教授程大中在前述高校自貿區研究高端論壇上對《中國經貿聚焦》記者表示，中國特色的自貿區實際上是以一國之內的自貿同區（FTZ）的形式來裝填國家之間自貿區（FTA）的內容。傳統的一國之內的自貿同區很少涉及服務業，而國家之間的自貿區貿易類型多種多樣。

這和服務業的類型特點有關一一服務是無形的，很難貯存;服務的生產和消費是同時性的;服務在跨境貿易意義上的可貿易性是很低的。這些特點也決定了服務領域開放的三個模式最為重要，包括商業存在、要素流動和媒介傳輸。“商業存在和FDI（外商直接投資）落地相關，FDI落地必然要求空中支撐，上海白貿區如此狹促的范圍無法支撐.即便擴區后也不行;要素流動則與簽證制度有關，媒介傳輸和信息白南度有關，這些都是我們的現有條件所不具備的。”

程大中稱，從實踐來看，目前白貿區的成果也很少跟服務業開放有關。他認為，通過服務業開放來促改革顯然有些舍近求遠，“真正要改革開放的服務業是那些系統性、全局性和壟斷性的服務行業，包括政府服務、金融服務、教育醫療、新聞出版廣播電影電視、交通運輸、信息通訊等。”

在擴大服務業開放上，上海白貿區在2013年選擇了金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務等六大領域，實施23條開放措施，暫停或取消相關準人限制。除了有限牌照銀行等之外，據稱，目前這些措施都已基本落地。

但正如復旦大學白貿區綜合研究院秘書長尹晨所言，其中文化方面開放最大的，就是藝術品保稅展示交易、舞臺設備的生產和交易等，其他因涉及宣傳、安全等一系列原兇難以開展。

徐明棋則介紹說，社會服務領域方面，目前已有德國阿蒙特醫院落戶白貿區等，但基礎設施的建成需要過程，開展相關業務也涉及中國特殊的審批制度，“很多具體問題有待于相關部委拿出實施細則。”他表示，“服務業開放還是能夠在有限范圍內推進一部分改革的，盡管目前這方面的速度確實相對比較慢。在初期探索政府管理體制改革、貿易便利化、金融改革等之后，白貿區可以重點在這方面有所推動。”

更多自貿區？

值得關注的還有，在2013年9月上海首度設立白貿區后，去年曾有報道稱，有23個省份都在申請白貿區，有一些已經進入商務部的審議階段，還有一些是省里面提出了方案，還沒有上交中央部委。

在廣東、天津、福建被確定為第二批白貿區試點之前，有媒體報道各地白貿區申請曾被叫停，方案被要求重新審查。

而在第二批白貿區還未掛牌之際，又有不少省市提出新一輪申請，雖然申報數量比之2014年已大幅減少。今年年初的地方兩會上，包括湖北、重慶、陜西等多地都將白貿區申請寫進政府工作報告，其中，重慶、廣西欽州以及山東青島三地的白貿區方案已經上報至國務院層面。有關第三批白貿區的競逐日益激烈。

就此，上海自自由貿易試驗區研究協調中心秘書長徐明棋分析稱，中央已經決定不全面推開白貿區試點，“因為一些省份還是按照傳統的搞開發區的模式來搞白貿區。但白貿區不是傳統的招商引資的開發區，而是著眼一整套制度體制試驗和對外開放舉措試驗，必須選擇有一定基礎的地區來進行試點。”他告訴《中國經貿聚焦》記者，預計隨著時間的推移，白貿區數量可能還將增加數個，但不可能每個省份都搞白貿區，白貿區的成功經驗完全可以在各省現有的綜合保稅區內進行推廣。