從稅源管理角度探析中國稅收管理現代化問題

賴耀華

[摘 要]稅務總局提出到2020年基本實現稅收現代化的目標，建立科學嚴密的征管體系是稅收現代化特別是稅收管理現代化的一項重要目標和任務，該項工作目前取得了一定進展。文章旨在對稅收管理現代化的一個方面——稅源管理進行分析與梳理，并提出相應的政策建議，期望對我國稅收管理現代化工作有一些借鑒和啟示。

[關鍵詞]稅收管理現代化；稅收征管；稅源管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.44.102

1 稅收管理現代化概述

稅收是政府為了滿足社會公共需要，憑借其在社會經濟生活中所發揮的作用，以公共權力為依托，按照法律規定的標準，向社會成員強制征收而取得的一種不直接償還的財政收入。

稅收管理現代化是立足我國當前經濟社會發展水平，融西方先進管理經驗、我國稅務傳統管理思想和未來管理發展趨勢于一體的新型稅收管理體系。稅收管理現代化具有以下基本特征：稅收管理法制現代化、稅收管理方法現代化、稅收管理流程現代化、稅收管理隊伍現代化以及稅收管理信息技術現代化。

稅收管理是一項復雜的管理活動，稅收征管是稅務機關依據國家稅法規定，為保證納稅人正確履行納稅義務，在征收過程中所進行的組織、服務、監督、檢查等一系列工作總稱，是稅收管理的核心。稅收征管的基礎與核心是稅源管理。國際上通常選擇重點稅源行業實施稅收專業化管理，并建立相應的行業稅務管理機構，從而達到稅收管理現代化。對稅源進行科學分類，建立稅源管理專門機構，并借助現代信息技術手段，實現稅源管理的專業化和信息化，從而降低稅收征納成本，是當今世界稅收管理的發展趨勢。

2 我國稅收征管之現狀

我國稅收征管的變革一直在不斷探索、發展、進步中。從“一人進廠、各稅統管”到征、管、查“三分離”，從直接上門收稅到推行納稅申報制度，從集中征收重點稽查到加強管理優化服務，從推行稅收管理員制度到突出納稅評估，從稅收分析、稅源監控、納稅評估、稅務稽查“四位一體”到探索信息化、專業化稅源管理方式等。

目前我國稅收征管的一個薄弱點是稅源監控乏力。具體表現在：

（1）基層稅源監管弱化，管理職責明確不到位。由于對新的征管模式認識不足，征管實踐中削弱了管理，在一定程度上造成了底數不清，稅源不明，監控不力，漏征漏管。一些單位沒有結合本單位實際制定出切實可行的分類管理操作辦法，導致稅源監控不力、征管質量不高。并且普遍把分類管理、征管質量考核、征管軟件運用、征管檔案管理工作割裂開來，沒有利用它們之間的內在聯系理順工作思路，使該四項工作不能環環相扣順利開展。

（2）稅源監管被動，缺乏主動的動態的跟蹤管理。稅源監控與管理的重點、稅務稽查的重點均放在已辦理申報登記戶的管控上，對法律規定應辦理而未辦理稅務登記的戶數，以及已登記戶生產經營變化情況了解甚少。

從以上情況分析可以看到，強化稅源管理和稅收分析是目前稅收征管工作中需要重點解決的問題。

3 我國實現稅收管理現代化的路徑選擇

實現稅收管理現代化是一個持續改進、不斷完善的過程，國外發達國家在這方面積累了非常豐富的經驗，這對我國的稅收管理具有重要的借鑒和啟發意義。

3.1 發達國家經驗

近年來，發達國家積極探索稅源專業化、分類化管理的新思路和新途徑，并取得了很多突破性的成就。在實現稅源科學化管理積累的有益經驗主要有：

第一，對稅源進行分類管理。OECD成員國，根據稅源企業的行業特征、規模特征、風險特征，針對重點稅源、一般稅源和零散稅源的差異，合理設置管理機構，實行稅源的分類層次化管理，走在了稅源專業化管理的前列。這些國家一般按照納稅人類型對稅務機構進行內部職能劃分，實現對不同類型、不同層次的稅源進行專業化、分類化管理。例如，IRS按照征稅對象劃分，在服務和執行部設置工薪及投資收益管理局、小企業和自營者管理局、大型企業和跨國企業管理局等部門，分別對不同類型的稅源實施管理。從本質上講，分類的專業化服務與管理代表了從粗放型管理向集約型管理的轉變。

第二，重視大型企業稅收管理。對大多數國家而言，大型企業都是其重點稅源，國內稅收收入絕大部分來源于大型企業。因而，大型企業越來越受到各國政府的重視。自20世紀90年代開始，OECD成員國開始探索大型企業稅收管理模式，并設置專門的大型企業稅收管理部門進行管理。1994年，澳大利亞設立大企業與國際稅收管理局，這是世界上首個大企業稅收專門管理機構。此后，英國皇家稅務與海關總署設置了大企業管理機構，專門負責全國大企業公司所得稅的稅收管理及政策處理。目前，一些發展中國家也效仿設置了專門的大企業稅收管理機構。

3.2 我國的路徑選擇

我們應借鑒發達國家的成功經驗，發揮出中國稅收管理現代化的“后發優勢”，同時，也要結合自身的實際情況。龐大的納稅人規模、巨大的區域差異、復雜的稅制體系、相對薄弱的稅收法治基礎等，這些都將使中國的稅收管理現代化成為一項艱巨復雜的系統工程。就稅源專業化管理方面而言，要做好具體以下幾點：

第一，建立納稅人自我管理模式。以確立納稅人自我申報、評定制度作為主攻方向，明晰納稅人權利和責任，以稅收評定作為稅源管理的主要形式，有效發揮稅務稽查在稅源管理中的震懾作用。

第二，實施分類管理。適應稅源管理專業化分工的趨勢，以深化風險管理為導向，以現代信息化技術為依托，按照分類管理的要求，以風險管理為導向對納稅人實施專業化分類管理。具體地說，在稅源管理模式上，實施“一個中樞，三類標準”的稅源專業化管理模式；在稅源管理手段上，加強信息監控，最大限度地控制現金交易。

一是稅源專業化管理模式?！耙粋€中樞”即是以稅源專業化管理工作中集數據采集中心、數據審計中心、風險控制中心、業務指揮中心和決策中心為一體的數據管理部門作為稅源管理的指揮中樞，由其牽頭制定涉稅信息的采集標準，收集、分析涉稅信息，分層推送風險信息?！叭悩藴省狈謩e是分規模專業化管理、分行業專業化管理、分事項專業化管理。

（1）分規模專業化管理。按納稅人的經營規模和年納稅額，確定重點稅源戶、一般稅源戶和零散稅源戶，實施不同的管理模式。對重點稅源，以管戶為主、管事為輔，實行精細化管理；對一般稅源，以管事為主、管戶為輔，實行規范化管理；對零散稅源，以委托代征為主要方式，實施社會化管理。

（2）分行業專業化管理。按照稅務機關征管的重點行業，設立專業管理機構，實施以管戶為主、管事為輔、管戶與管事相結合的管理方式。對重點行業納稅人，各地應結合重點行業的信息采集標準，了解行業經營特點，探索行業管理經驗，把握行業管理的主動權。

（3）分事項專業化管理。根據涉稅事項的管理特點和風險程度，將涉稅事項分為基礎管理事項和風險應對事項兩類，實施專業化管理。基礎管理事項包括戶籍管理、信息采集、發票管理、欠稅管理等；風險應對事項包括納稅評估、注銷檢查、土地增值稅清算、稅前扣除和減免稅事項的事后監管等。各地應通過分事項專業化管理，實現由“一戶所有事”向“一事所有戶”的轉變。

二是稅源專業化管理手段。

（1）加強信息監控，最大限度地控制現金交易，強化稅源管理手段。在金融制度不健全的情況下，納稅人往往可以通過現金交易從而實現逃避納稅義務。為此，發達國家一般都對現金交易進行嚴格限制，以有效防止稅源和稅款的流失。

（2）建立監督制約體制。總局、省局、市局要建立健全監控體系，在征收、管理、稽查等環節之間建立起相互制衡的機制，征收部門分析評估，管理部門考核相關征管指標，稽查部門選案、檢查、審理、執行“四分離”。

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