京津冀協同發展的法律保障制度研究

[收稿日期]2015-09-10

[基金項目]北京社科基金研究基地委托項目“首都城市發展階段特征研究”（項目編號：13JDCSD001）。

[作者簡介]常敏（1964 —）女，北京市人，北京聯合大學應用文理學院法律系教授。

[摘要]京津冀協同發展需要良好的法制環境，但現階段區域合作處于較為松散的階段，地方性法規之間存在相互沖突的問題，不利于區域內各種生產要素的自由流動，也阻礙了三地協同發展的進程。通過從京津冀的環境、經濟與社會發展現狀出發，分析目前三地協同發展的影響因素，主要是地方政府利益訴求方面的差異、制度設計和政策的傾斜抑制京津冀協同發展的步伐、缺乏公平的利益表達機制影響了溝通渠道中傳遞信息的代表性等。為京津冀協同發展提供法律保障是一項系統工程，不僅需要在立法層面上建立高屋建瓴的立法合作機制，制定《京津冀協同發展促進法》，還需要簽訂行政協議與加強執法監督，并進行三地的司法協助。

[關鍵詞]京津冀; 協同發展; 法律保障

[中圖分類號]D672[文獻標志碼]A[文章編號]16724917（2015）04004704

2015年4月30日，中共中央政治局審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，標志著京津冀協同發展這一重大國家戰略的頂層設計基本完成，實施該戰略的總體方針已經明確。

區域協同發展，是指相關區域在發展上優勢互補、關聯互動，以資源環境承載能力為基礎，構建長效機制，使得各區域經濟、社會均持續健康發展的共贏過程。京津冀協同發展戰略的核心是優化提升北京的首都功能，調整產業結構、空間結構，走內涵集約發展的道路，形成京津冀目標一致、功能互補、互利共贏的新格局。協同發展需要強有力的法律保障，縱觀世界都市圈發展史上的成功經驗，從東京都市圈形成過程中的五次建設規劃、巴黎都市圈建設中的《城市聯合體法》以及推動倫敦都市圈形成的《新城法》，都說明了在區域協同發展的過程中，法律保障是不可或缺的重要因素。

目前，很有必要從分析京津冀的環境、經濟與社會發展現狀出發，找出三地協同發展的困難與挑戰，在依法治國的思維框架下，提出京津冀協同發展的法律保障措施。

一、京津冀的環境、經濟與社會發展現狀

2013年以來，京津冀頻發的嚴重霧霾天氣引發了中央政府對京津冀協同發展的高度關注。據2014年環保部發布的全國重點區域空氣質量狀況顯示，京津冀13個城市中，有8個城市排在全國污染最重的城市前10位。京津冀區域空氣中的PM10，年均濃度為158微克/立方米，13個城市均超標;空氣中的PM25，年均濃度為93微克/立方米，有12個城市超標[1]。 由于京津為河北省所環抱，大氣的流動性特點，使得相鄰地區環境互相影響。因此，北京、天津僅通過自身燃料結構的調整，來達到緩解大氣污染的目的是很難實現的。若無整個區域，特別是河北省的“配合”，則京津的空氣質量改善只能是臆想。①2014年11月的“APEC藍”，2015年9月的“閱兵藍”都離不開天津、河北省及其他相鄰省份的貢獻。據《京華時報》報道，2015年8月20日至9月3日15天的時間里，北京市細顆粒物（PM25）平均濃度為178微克/立方米，同比下降732%，相當于世界發達國家大城市水平。[2]

京津冀不同的產業結構，決定了其發展階段和發展水平的不同。從產業結構看，2014年，北京的第三產業占比達779%; 天津市的二產占比為494%，三產占比為493%;而河北的二產占比為 511%，三產占比為372%。 [3]據統計，2014年天津和北京兩市的人均GDP分別為116萬元和1057萬元，據世界銀行的標準，都已達到富裕國家水平。2014年全國平均GDP為465萬元，位于京津腹地的河北省，人均GDP僅為407萬元，是北京的385%，天津的35%。[4]河北經濟發展明顯落后，形成了發達的京津與京津周邊貧困帶之間鮮明對比的兩極分化態勢。

同樣，京津冀三地的社會公共服務發展也很不平衡。三地的教科文衛等公共服務資源配置差異巨大，優質的醫院、高校、科研院所、文藝團體云集京津，而河北則資源匱乏。在養老保險等社會保障資源配置上也有很大差距。據統計，北京房山的鄭家磨村與河北淶水的蘧家磨村，只隔一條馬路，而農村養老金的數額竟相差近7倍。[5]這種公共服務資源的巨大差異，使得優質生產要素加速向北京聚集，形成“虹吸”效應，三地發展差距進一步加大。

①2014年北京煤炭消費總量降到1 900萬噸以下，比2013年減少260多萬噸， 進一步削減空間不大且成本高昂，而同期，河北省燃煤量為3億噸。如果沒有河北省燃煤量的巨大削減，北京僅憑借自己的努力對于大氣質量改善依然收效甚微。河北省民用燃煤成污染重點。詳見：http：//finance.chinanews.com/ny/2014/09-29/6642086.shtml。

二、京津冀協同發展的影響因素

（一）地方政府利益訴求方面的差異

2015年京津冀的地方政府，均在政府工作報告中提到京津冀協同發展概念，但三方對未來京津冀協同發展中的利益訴求存在一定差別。

北京認為造成自身人口膨脹、霧霾頻現、交通擁堵和房價高漲等問題的根本原因是其集聚了過多的非首都功能，資源環境承載力嚴重不足，迫切希望通過有序疏解非首都功能，治理“大城市病”問題。天津則希望將北京的技術研發優勢與天津的產業化優勢相結合，利用北京的科研成果對天津傳統產業進行提升。河北希望建立京津生態補償機制，承接北京某些服務業，共建區域性技術貿易市場、科技園和創新服務平臺，并能建立總部經濟聚集區。[6]

京津冀三地對協同發展主要方向差別明顯，北京的政府工作報告在強調疏解非首都功能時，未提及對河北、天津的環保利益補償;天津也沒有談到對河北的生態補償;河北則希望在自身為保障京津生態環境，放棄一些發展機會的同時，建立京津冀區域生態補償長效機制及法律保障體系。

（二）制度設計和政策的傾斜抑制京津冀協同發展的步伐

京津處于河北腹地，作為首都的生態防護屏障和飲用水源基地，河北放棄了不少發展機會，做出了犧牲。就三地關系而言，當津、冀自身利益與北京利益沖突時，天津、河北的領導人通常會做出為了中央的需求，犧牲自身利益的選擇。長期以來的這種政策選擇傾向抑制了協同發展的步伐。有時，由于中央利益和北京利益界限不清，某些制度設計貌似是從中央視角出發，但實際上卻過多地向北京利益傾斜，損害了津冀的利益，從而使本已存在的不平衡狀態擴大，影響了協同發展。

據統計，“十一五”以來，僅承德為保證向京津供應純凈的水，就相繼取締企業1 410家，禁上項目2 014個，年直接減少利稅50多億元，[5]使得本已落后地區的發展更加艱難。據報道，天津每年給予承德調水的補償僅為兩千多萬元，而且僅是對水源地生態區保護環境的補償，對水源地生態區失去發展機會的補償從未考慮過，這些遠不能彌補水源地付出的經濟和環境代價。[6]

（三）缺乏公平的利益表達機制影響了溝通渠道中傳遞信息的代表性

目前，北京作為首都有更多的機會表達利益訴求，因而，在政策制定上更容易獲得關照。在三地發展差異巨大的情況下，應該高度重視處于弱勢方的利益表達和訴求，使得各地方政府、社會組織、企業、居民都能夠有渠道順暢表達意愿和利益訴求，從而對政府決策產生影響。據報道，國家層面成立的京津冀協同發展專家咨詢委員會，在全部16位成員中，僅有一位非北京的專家，而河北省則無人入選專家委員會。[5]在此情況下，盡管有溝通渠道，但很難保證反映的情況全面、公平。

三、實現京津冀協同發展的法律保障

當前，京津冀協同發展的法律環境不佳。既缺乏綜合的協同發展促進法，又存在較嚴重的地方性法規沖突問題。如，就“個人能否從事電子出版物經營”的規定，北京與天津有很大不同;再如，三地關于“水污染防治”“計量監督管理”方面的地方法規也有差別。眾法規之間的交叉、抵觸與沖突，不利于協同發展。針對京津冀發展現狀，應從以下幾方面提供法律保障。

（一）建立京津冀區域性立法合作機制

區域經濟的發展要求法制先行，建議建立三地立法合作機制，具體措施如下：

一是建立區域立法協調委員會。首先，應建立信息資料庫，針對三地共同性問題起草示范法律文本，作為政府制定規章的參考;其次，審查各地法規，提出符合三地整體利益的修改意見;最后，對現存地方性立法沖突進行梳理，清理與協同發展不適應的部分。

二是建立區域聯合立法機制。我國《立法法》只承認國務院各部門之間的聯合立法，未規定省際、市際的聯合立法模式。因此，地方政府間聯合立法可通過行政協議方式進行。各地政府通過平等協商，采取協議方式確定法律草案內容，然后由各方在各轄區內審議，并以地方規章的方式頒布。

1984年三地政府就曾頒布過《官廳水系水源保護管理辦法》，該辦法至今有效。因此說，京津冀聯合制定區域規章是有成功經驗可借鑒的。

（二）制定《京津冀協同發展促進法》

中共中央政治局通過的《京津冀協同發展規劃》是指導三地協同發展的綱領性文件，但從依法治國的角度看，還應制定《京津冀協同發展促進法》，以保障綱領性文件的實施。依據我國《立法法》的規定，全國人大應從宏觀的角度來協調跨省市立法事項，《京津冀協同發展促進法》應在全國人大的主持下盡快制定。

《京津冀協同發展促進法》應以縮小地區貧富差距為目標，追求各地均衡發展。該法應涉及產業布局、自然資源開發、人力資源利用、環保、戶籍、住房、就業、醫療、教育、社保等各個方面。制訂該法，不僅可解決地方性法規的沖突，還可建立區域資源調配和生態補償機制，妥善解決區域利益分配問題。通過產業調整及稅收杠桿使得區域經濟結構更加合理，彌合發展差距。通過環境保護方面的法律規定，使得區域生態環境質量得以提升;通過法律對公共服務資源的合理配置進行規定，對與公眾利益密切相關的決策，設定聽證、告知等制度，為京津冀協同發展保駕護航。

（三）加強政策、法制協調與執法監督

在對產業合理布局、環保與危險品管理等方面的執法監督方面尤其需要加強協調。

產業合理布局與環境保護均要求削減和淘汰落后產能，這也是霧霾治理方面難啃的“硬骨頭”。很多污染大戶往往也是納稅、就業大戶，它們對于地方政府來說有著實在的利益貢獻，因而，當治理污染與經濟利益發生沖突時，地方政府往往下不了狠心。就污染企業而言，采取治理措施，使得排放達標的成本比因污染而被處罰的成本要高得多，企業沒有治污的積極性。

目前，在執法監督方面也存在很多問題。據報道，河北某縣曾組織公務員聯合承包，對區域內污染企業全天候監督，督促其治污。但這種看似嚴格的監督，也不能保障治污設備的正常運行。該縣某干部表示：當監督人員在場時，企業會把設備打開，等人員離開，治污設備就被關上了。并且，對于企業來說，凈化設備通常運營成本昂貴，在處罰不夠嚴厲的情況下，企業負責人往往存在僥幸心理，不愿意開啟凈化設備。政府雖然可以強令企業花錢購置減排設備，但不能保證企業實時啟用設備，很多設備成了擺設。[8]

為保障環保執法監督的有效性，首先，需研究監督方式的創新問題。可不定時、不聲張地直奔現場督察，對問題企業直接曝光;也可采用無人機、衛星遙感等手段對重點企業進行監測。其次，加大追查、處罰力度。加強公檢法與環保部門的配合，共同打擊違法犯罪。第三，打擊數據造假，保證監控數據的完整性、一致性、有效性。最后，保障公眾的知情權、參與權、監督權和舉報權。把污染源排放暴露在陽光下，使每個人都能對排污企業進行監督，做到對環境污染零容忍。

2015年8月12日，天津港瑞海國際物流有限公司的驚天大爆炸，暴露出了危險品存儲區域設置不合理、未分類存放、超量存放、管理混亂等一系列執法監管方面的問題。特別突出的問題是以下兩點：第一，缺乏統一規劃。儲存危險化工品的倉庫，居然能建在距居民區、輕軌僅有數百米的港區，而不是在地廣人稀的地區。第二，對安全方面的監管流于形式。瑞海公司被允許儲存10噸氰化鈉，但事實上企業儲存了700噸氰化鈉。[9]對此，海關有統計數據，安監部門若不掌握則屬失職，掌握了相關情況而不處理則屬枉法。

為防止此類事件再次發生，應在法律層面上進行如下規定：第一，危險品存儲倉庫的地域選擇，要經過嚴格的審查，并報省級人民政府批準，在京津冀三地設立的危險品存儲倉庫不僅要由倉庫所在地的省級政府批準，還應知會另兩地有關部門備案，以起到相互監督作用;第二，危險品存儲信息聯網，實時監測其存放量與存放位置，并與消防部門聯網;第三，安監部門的安全檢查情況也應被實時監測，以杜絕走過場、不作為等懶政現象的存在，使其真正能為人民群眾的安全負責。

（四）加強京津冀三地的司法協助

目前，京津冀三地由于社會、經濟發展狀況的差別，區域內法治建設程度不平衡，執法標準欠統一，跨省案件處理難度大，多元化糾紛解決機制需進一步完善。

2015年3月11日，京津冀三地高級人民法院正式簽署執行工作聯動協作協議書，建立執行工作協作機制，密切開展司法協作，合力破解執行難。這一舉措為京津冀協同發展的司法保障與提供優質高效的法律服務奠定了基礎。

建立三地法院協作執行機制，可以解決被執行人信息分散、跨區域執行困難等問題，提高執行效率，節約司法資源，維護當事人權益。

執行工作聯動協作協議明確了三地法院協作執行的事項，包括委托查詢、查封、扣劃存款、登記型財產過戶等法律文書的送達，以及拘留等強制措施。上述事項，執行法院均可委托被執行人財產所在地或被執行人住所地法院辦理。對于在三地轄區內已查明的被執行人的財產處分中的財產審計、評估、拍賣、過戶、支付執行款項等執行事項，可依法專項委托被執行人財產所在地法院協助執行。同時，協議簡化了異地執行手續，三地法院執行員赴區域內異地執行時，無須高級人民法院開具介紹信，只需攜帶本院介紹信、工作證、執行公務證和相關生效法律文書即可。承擔協助配合義務的法院應優先提供交通、警力支持。

今后，三地應重點加強食品與藥品、環境與生態保護方面的協同檢查，加強協同執法力度;完善區域矛盾糾紛化解機制，完善調解制度，加強區域內基層法院之間、法院與司法部門之間的溝通協調;設立三地司法協助常設機構，研究司法協助的相關重要問題。

綜上所述，為京津冀協同發展提供法律保障是一項系統工程。不僅需要在立法層面上建立高屋建瓴的立法合作機制，制定《京津冀協同發展促進法》，還需要簽訂行政協議與加強執法監督，并進行三地的司法協助。只有這樣，才能以法律手段協調好各自的利益，真正實現京津冀區域協同創新的可持續發展。

[參考文獻]

[1]環境保護部：《環境保護部發布2014年重點區域和74個城市空氣質量狀況》，http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201502/t20150202_295333.htm。

[2]王碩：《“閱兵藍”煉成原因公布：七省區市企業停限產》《京華時報》2015年9月7日。

[3]中國新聞網：《官方首發京津冀三地數據：GDP總量占全國10.4%》，http：//bj.zhaoshang.net/2015-07-09/310049.html 。

[4]數字世界——鶴廳的博客：《2014年河北各市GDP和人均GDP排名》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_9a3239630102vfpl.html 。

[5]薄文廣、陳飛：《京津冀協同發展：挑戰與困境》，《南開學報 （哲學社會科學版）》2015年第1期。

[6]孫久文、李堅未：《京津冀協同發展的影響因素與未來展望》，《河北學刊》2015年第4期。

[7]安虎森、周亞雄、顏銀根：《新經濟地理學視域下區際污染、生態治理及補償》，《南京社會科學》2013年第1期。

[8]呂斌：《霧霾下的京津冀》，《法人》2014年第4期。

[9]郭永芳：《河北企業確認爆炸前存放700噸氰化鈉于瑞海倉庫》，http：//news.sina.com.cn/c/nd/2015-08-16/doc-ifxfxraw8846519.shtml。

Legal Protection of the Collaborative Development

of BeijingTianjinHebei Region

CHANG Min

（College of Applied Arts and Science of Beijing Union University， Beijing 100191， China）

Abstract： Although great attention has been paid to the BeijingTianjinHebei collaborative development by the Party and national leaders， there are still challenges of some kinds. The industrial structure varies significantly in the three areas， thus making it difficult for the industries in these three areas to positively interact with one another. The gap between the levels of development in the three areas is very big; there is no collaborative governance mechanism to go by， and there is no legal protection to make it easy for the three areas to get along with each other. It is， therefore， necessary to establish an interestcoordinated mechanism， and to set up a legislative coordination system. The three areas also need to support each other at an enforcement of law across the areas.

Key words：BeijingTianjin Hebei Region; collaborative development; legal protection

（責任編輯孫俊青）