國家治理體系現代化與國家政治安全

張師偉

〔摘要〕 國家治理體系與國家政治安全之間具有深層關系。一方面，國家治理體系的現代化可以在根本上解決國家政治安全所遭遇的困境與難題；另一方面，國家政治安全又是推進和最終實現國家治理體系現代化的基礎和前提。國家治理體系現代化視野下中國政治安全面臨的挑戰主要有：國家治理的功能類型及能力方面與現代社會需求存在一定程度的不適應；國家治理在民主與科學方面還難以充分滿足社會發展及公眾期待；國家治理過程及結果在公平系數和正義刻度上還與民眾需求有一定距離。全面深化改革是維護國家政治安全的根本舉措，要充分彰顯中國特色社會主義民主的應有作用，促進國家治理體系服務的均衡化，推進國家治理體系走上法治化軌道。

〔關鍵詞〕 國家治理體系，國家治理能力，國家政治安全

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）04-0061-09

學術界關于政治安全的概念多限于經驗描述，其對政治安全的論述也涉及到政治安全的不同主體及不同方面，但在政治安全的本質界定上卻顯得不夠通透，這是因為對政治安全的理解還缺乏廣泛的利益性分析。實際上，所謂政治安全無非是政治利益的安全，而政治利益在人類的各種共同體中都屬于普遍必然性的一般性利益。“政治是許多關系中的一種關系”，這意味著“政治只有在所有社會關系之中才能被充分理解”，“我們社會生活的所有方面遲早可能獲得政治的意義。” 〔1 〕 （P24 ）政治利益就是社會生活領域中已經獲得政治意義的利益，在某種程度上也可以理解為以直接受到公共強制力影響和保障為特點的利益。在人們的現實政治生活中，政治利益普遍地存在于各個政治行為人身上，并且也表現出多種多樣的形式，分成不同的層次。不僅每個人以法定權利形式所保有的利益具有政治性，而且每個人還都擁有平等的參與、影響和決定政治的具體的政治利益，在這之上還有體現共同體普遍政治利益的政權機構與治理組織等形式的共同政治利益。所謂共同體普遍政治利益，就是人們通常所說的國家政治利益，而國家政治利益的安全實際上就是學界早已津津樂道的國家政治安全。它雖然只是眾多政治安全當中的一個類別，但卻是各種政治安全的核心，缺乏了國家政治安全，其他的政治安全就無所依托。因此，維護政治安全的核心和重點是有效地維護國家層面的政治安全。宗教問題 〔2 〕、意識形態弱化 〔3 〕、 執政黨的領導安全 〔4 〕等對國家政治安全的直接重大影響受到學術界的較多關注，這方面的研究成果主要體現了橫向斷面的微觀分析，其理論意義和實踐價值毋庸置疑：從宏觀上分析國家政治安全，梳理國家治理體系與國家政治安全的辯證關系，既有助于提供一個認識和分析國家政治安全問題的縱向角度，也有助于找到一個有效維護國家政治安全的系統全面的綜合性抓手。

一、國家治理體系與國家政治安全的深層關系

國家作為一個政治存在，意味著一定地域范圍內的人民集成了一個穩定的共同體，實現了一定范圍內的公共安全和有效治理，這從客觀上提高了人類社會存在的自覺性，有利于充分發揮人類在歷史發展過程中的能動性。一定范圍內人類文明的快速前進總是伴隨著比較健全的國家組織，而國家組織的發達程度又在根本上決定了一定地域范圍內社會的發達程度。從源遠流長的各大文明的發展來看，在古代世界的人類共同體中，凡是有效地創建了國家組織的社會文明都在歷史發展中留下了濃墨重彩的一筆，而凡是國家組織的發展出現波折甚至是曲折的時候，也往往就是社會文明發展也遇到波折和曲折的歷史關頭。國家在社會發展中順利發揮作用必須有一個安全的前提，如果國家自身處在不安全狀態，受到了威脅，或者是受到了重創，那么國家在社會發展中的作用就會是逆向的，一個能力積累相當高的國家組織，其震蕩或崩潰在社會發展中所造成的破壞性影響也是巨大的。

在國家的各種安全之中，政治安全具有根本的性質。一方面，國家的政治安全在國家安全體系中具有基礎性和綜合性的重要地位，其他方面的國家安全既可以在自身范圍內解決，也可以在政治安全的層次上得到解決，還有可能伴隨著政治安全的崩塌而一起崩塌，所以政治安全是其他安全能夠落實好的基礎性屏障，高效的政治安全可以有效緩解甚至從根本上解決其他方面的安全問題；另一方面，國家政治安全解決得不好還會激發或助長其他方面的安全問題，在國家安全體系內形成一個聯動的惡性循環，并最終導致國家安全體系的崩毀，造成共同體大范圍長時期的深度混亂或失序。

國家安全體系的平穩與有效，固然與國家所處的環境密不可分，不論是自然環境的壓力，還是社會經濟文化等環境的壓力，超越了國家安全體系可以承受的程度，就可能造成一系列的國家安全問題。但是作為一個解決集體安全的政治組織，國家政治安全卻更直接地受到國家治理體系的影響。在某種程度上，根本性的國家政治安全問題恰恰是由國家治理體系的不完善孕育和滋生的，并在國家治理體系的進一步衰變中爆發。中國歷史上的魏晉南北朝，國家治理體系不能適應時代變化，而使國家長期苦苦掙扎在缺乏國家政治安全保障的泥淖中。斷裂的社會，政令不行的治理，無休止無原則的仇殺，淪喪的道德，導致“魏晉南北朝的長期分裂，在中國歷史上空前絕后，其影響之深遠，波及面之廣，幾乎遍及社會的方方面面，這使得中國的重新統一步履維艱，不僅要解決尖銳復雜的民族矛盾，還要拔除遍地滋生的塢壁豪強等分裂割據的根子，更要重新構建維系社會的精神價值體系。” 〔5 〕 （P26-27 ）歷史經驗表明，國家治理體系不完善會在根本上引發諸多的國家政治安全問題，而國家治理體系的優越性或先進性則又恰恰可以在根本上化解諸多的國家政治安全問題。從國家政治安全的歷史經驗來看，國家治理體系的不完善可以在兩種情況下產生國家政治安全問題。第一種情況是國家治理體系的功能類型及能力不足以解決社會發展所面臨的問題，這種情況下，國家政治安全問題的產生就根源于國家功能相對于社會需求的某種弱化或退化；第二種情況是國家治理體系在各國的橫向比較中沒有表現出優勢，甚至還存在著十分明顯的功能類型及能力大小的懸殊，這種情況下，國家治理體系之間的競爭性關系將給處于下風位的國家帶來一系列國家安全問題。維護政治安全，實現起碼秩序，這是在進行政治選擇時的首選，也是判明國家質量的關鍵所在。秩序是國家存在的第一價值，國家共同體所解決的“首要的問題不是自由，而是創建一個合法的公共秩序”，“人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由”。〔6 〕 （P8 ）

下面我們分別就上述兩種情況，闡述一下國家治理體系相對于社會需求的不完善引發的國家政治安全問題。

在相對封閉的歷史環境中，當國家治理體系的形態特征比較穩定時，國家政治安全的形態也相對穩定，而社會的形態也會因此而較為穩定，中國傳統國家治理的形態以君主集權為主要特征，而君主集權也就在某種程度上造成了中國傳統社會形態的長期延續。〔7 〕 （P311-319 ）當國家治理體系的形態遭到變故或發生突變時，其功能類型和能力出現衰退，甚至是造成國家體系的內部混亂，并由國家治理體系的混亂而導致國家政治安全的徹底瓦解或崩毀，從而使人類社會文明的發展在相應地域范圍內陷入混亂。國家治理體系的規模及效力在古羅馬曾經非常輝煌，而人類政治文明更在羅馬時期創造了神話般的政治圣物——國家，羅馬的國家組織形式與國家治理體系在古典的世界中具有壓倒性的優勢，羅馬人運用自己的國家組織將古典的文明發展到一個那個時代難以企及的高度。高效運轉的治理體系，民主法制的共和國模式，權利平等的公民社會，混合政體的治理體系等等，都成了繁榮的古典羅馬的重要標志。西羅馬的衰亡在某種程度上可以歸結為國家治理體系在權力形式上的異化，戴克里先改革造成的“過度的集權不僅動搖了羅馬帝國在地中海各地的統治基礎，實際上也使得統治者難以掌控日益集權化的官僚體制。這一問題最終和蠻族入侵等外因結合在一起，導致羅馬帝國衰亡。” 〔8 〕當羅馬帝國的治理體系被軍閥專政及蠻族入侵搞得分崩離析之后，羅馬的國家政治安全就被紛至沓來的內外壓力壓垮了，失去了國家政治安全的羅馬很快就從自己創造的文明高峰上跌落下來，曾經的輝煌文明被掩蓋在自己的廢墟之下。與國家治理體系的原始性回歸相對應，蠻族建立的政治國家之火，或明或滅，其政治安全非常脆弱，脆弱的國家政治安全體系根本不足以支撐穩定的國家存在，缺乏穩定的國家體系的護佑，人類的文明篝火也或明或暗，難以釋放出燦爛迷人的耀眼光環。中國傳統時代存在王朝政治的循環，而歷史發展也表現出一定的周期性動蕩。中國封建社會中歷史較久的王朝，其社會經濟都經歷過恢復、高漲和危機三個階段，以王朝的興衰為一個周期，依次交替，往復出現。周期的長短并不十分規則。但在絕大多數情況下，周期性危機有規律的再現。周期性危機總爆發表現為土地危機、人口相對過剩危機、商品經濟危機、財政危機和政治危機等五大危機，五大危機同時降臨必然使整個社會陷入混亂，而王朝的崩潰便勢不可免。〔9 〕 （P3-4 ）王朝末期遭遇五大危機的根本原因，就是國家治理體系在功能定位及能力等方面的退化，日積月累形成各種各樣的治理難題，各類治理難題在缺乏國家有效治理的情況下不可避免地達到了它們的總爆發。各種危機總爆發的結果就是國家政治安全底線降到了零，而各種危機的總爆發恰恰是國家治理體系的退化，不能有效解決國家治理難題的必然結果。學者吳思將王朝滅亡時國家治理體系的無效稱之為“崇禎死彎”，國家治理體系面對難題捉襟見肘，疲于應付，直至治理完全失效而王朝的安全也陷入崩解而告終。〔10 〕 （P152-180 ）

同一個歷史時代的不同國家治理體系之間，通常會有品質及效率等的不同，但在地理大發現之前，不同的國家治理體系之間還不存在競爭性關系，因此國家治理體系之間的不同也就不會影響到國家的政治安全。伴隨著地理大發現及新航路的開辟，世界各國之間的競爭性關系逐步顯現，而國家治理體系的優劣也在根本上決定著國家的現實狀態。如果國家治理體系精良，國家的發展狀態、發達程度及整體性實力就會高出其他國家一籌，從而在競爭中處于優勢；而國家治理體系存在相對于時代需求的不完善，國家就會在競爭性政治關系中處在下風位，并常常在下風位之中感受到政治安全的威脅。這種威脅一直要等到國家治理體系的精良程度在不同國家之間達到均衡狀態才能結束。值得注意的是，人類歷史進入現代之后，國家治理體系的不同還表現在政治意識形態上的對立，資本主義形態的國家治理體系與社會主義形態的國家治理體系之間在政治性質上處于敵對狀態，因而兩者之間的競爭性關系就會在根本上影響著彼此的國家政治安全。從意識形態看，一方面社會主義國家的政治定位是后資本主義，在根本任務上具有將社會主義擴展到全球的訴求，從競爭性關系的角度看，資本主義國家以社會主義國家為自身政治安全的主要威脅；另一方面資本主義國家也試圖從根本上瓦解社會主義國家，維護資本主義國家在全球的聯盟性存在，因而也在政治上威脅著社會主義國家的政治安全。社會主義國家形態與資本主義國家形態的競爭性關系并不是簡單的優勢競爭，而是涉及生死存亡的根本性競爭，彼此所感受到的國家政治安全威脅都是根本性的。實際上，社會主義國家與資本主義國家的政治安全在根本上都決定于自身國家治理體系的品質及效率是否在優良性上壓倒對方。

二、國家治理體系現代化視野下中國政治安全面臨的挑戰

我國學術界對政治安全問題的討論由來已久，但在較長的時間里，人們的主要關注點是主權和政權安全，著力于討論國外敵對勢力對中國政治安全形成的威脅及中國應對政治安全問題應采取的相關舉措。其中的原因甚為簡潔明了，歸根結底就是中國在政治屬性上的社會主義使自己遭遇了來自歐美等資本主義大國的政治安全威脅。自前蘇聯解體以后，中國就幾乎完全承受了來自發達資本主義國家的意識形態敵意，各種各樣的滲透與和平演變論調甚囂塵上，在意識形態領域對我國的政治安全形成了嚴重威脅。〔11 〕近年來，隨著我國綜合國力的提升，國內各階層在改革發展中出現的諸多利益、地位等不平衡，更伴隨著國家安全委員會的成立，政治安全話題在更廣泛的范圍內得到了深切關注，國內學術界連續以政治安全為主題，召開了全國范圍的高端學術研討會，一些著名的專業刊物也開辟專欄，邀請有關專家發表以政治安全為主題的專業論文。《黨政研究》雜志2015年第1期組織包心鑒、金太軍、黃衛平等作者，做了一組對“中國政治安全與法治建設”專題筆談，對深入開展政治安全與法治建設研究產生了積極的促進作用。從學術界對政治安全的討論來看，學者們對政治安全的概念及其現實意義等進行了較為深入的討論，在政治安全的外延上基本取得了共識。首先，研究者普遍認為政治安全主要是國家層面的政治安全，而國家層面的政治安全又主要指主權安全、制度安全、意識形態安全和執政安全，強調“政治安全的主要內容就是保障國家主要政治制度和意識形態的穩定、維護執政黨執政方針的穩定性和連續性，并把社會沖突控制在秩序的范圍內，以防止社會的政治動亂，從而促進國家的正常穩定發展” 〔12 〕；其次，研究者還對影響或造成我國政治安全的諸多要素進行了重點分析，既強調了國外敵對勢力的滲透、宗教極端勢力影響等在政治安全問題形成中的影響權重，也強調了來自國內發展結果的利益多元化和發展策略的開放性等在政治安全問題形成中的影響權重 〔13 〕；最后，研究者還深入分析了政治安全在我國社會中的諸多受力面，不僅指出了政治安全將會在我國的哪些領域產生哪些重要影響，并且還有針對性地提出應對措施。從國家治理體系現代化看，中國政治面臨一些挑戰。

國家作為一個在一定地域內進行公共選擇與集體行動的共同體，不論共同體自身具有多么牢固的團結性與鞏固性，只有國家體系健康有序地作用于社會發展，積極有效地展示政治對社會發展的能動性，才可能在實踐中持久地存在下去，而國家體系積極有效能動地反作用于社會發展的主要方式就是進行有效的治理。因此，治理體系的功能類型與能力大小就成了國家在政治上能否安全的一個關鍵。在鴉片戰爭之前，我國王朝政治的周期性運行實際上就是國家治理體系及國家政治安全的周期性危機，每一次周期性危機的結果都是王朝政治體系的重新組建。與王朝政治體系的重建相伴隨，國家治理體系及國家政治安全體系也經歷了一次全面深刻的再造，不過，這種再造是國家治理體系的功能性恢復、改善與鞏固，并不能在社會性質上產生質的突破。“在每一次大規模的農民革命斗爭停息以后，雖然社會多少有些進步，但是封建的經濟關系和封建的政治制度，基本上依然繼續下來。” 〔14 〕 （P615 ）中國傳統國家治理體系及國家體系存在一個修復性的力量，使得中國傳統時代幾乎超穩定地保持了其長期穩定的社會性質。〔15 〕 （P124-148 ）自地理大發現與新航路開辟以來，特別是自西方殖民主義勢力獲得壓倒性的政治經濟優勢以來，中國雖然在經濟總量上還具有一定的優勢，但在國家治理體系的功能類型及能力大小上卻逐步與資本主義國家拉開了差距，而這種差距又反過來鞏固了各自的社會發展態勢和趨勢。當1840年鴉片戰爭爆發時，中國國家治理體系在功能類型及能力大小上仍然停留在傳統階段，而作為中國對手的英國則在國家治理體系的功能類型和能力大小上已經是一個初步現代化的先進狀態，兩者在國家治理的績效及后果上顯示出了巨大的時代性落差，中、英兩國在政治經濟文化軍事等方面存在的時代性落差在戰爭之前就已經決定了戰爭的結果。“在鴉片戰爭的整個過程里，中國以中世紀的武器、中世紀的政府、中世紀的社會來對付近代化的敵人”，“戰爭以嚴酷的事實暴露了這種差距”。 〔16 〕 （P65 ）腐朽的清王朝以滯后甚至是落后的國家治理體系來處理全球化時代遇到的新問題，而中西方以戰爭形式展開的國家治理體系的較量，則給清王朝帶來了致命的損傷，國家體系在歐風美雨浸潤下日益變得支離破碎，而國家治理體系則不僅越來越不能有效地進行國家治理，而且還在國家體系日益現代化的過程中被資本主義列強逐步地邊緣化了。〔17 〕 （P241 ）晚清時期，中國的國家治理體系殘破不堪，屢經磨難，各種各樣的內部治理危機及外部殖民危機時不時地在弱而無力的國家治理體系面前掀起巨浪，國家政治安全問題在國家治理體系殘破羸弱的發展趨勢帶動下日趨嚴重，一步一步地走向深淵，直至瓦解。在兩大世界性思想潮流的裹脅下，中國成為資本主義意識形態和社會主義意識形態激烈爭奪角逐的戰場，不論是資本主義意識形態主導的國家治理體系重構，還是社會主義意識形態主導的國家治理體系重構，都會遭遇到來自國際性敵對意識形態及相關國家的政治安全威脅。1949年10月，中國著手建構社會主義性質的國家治理體系，資本主義意識形態及相關國家就成了中國國家治理體系及國家政治安全在國際上的主要威脅者，而社會主義各國之間的爭論及斗爭又進一步增加了中國國家治理體系及國家政治安全的難度。

國家政治安全說到底是一種根本性基礎安全。一方面，國家政治安全涉及領土、主權及政權、治權等的有效維護；另一方面，國家政治安全還是人民共同的根本利益的安全，當普遍的政治利益受到安全威脅時，人民就將在范圍廣大的領域受到持續嚴重的利益喪失。因此，維系一個國家的政治安全對于國家體系的正常存在和健康發展來說至關重要。但是國家政治安全的有效維護又取決于國家治理體系在競爭中所獲得的優勢，只有在競爭性關系中處于領先地位的國家治理體系才能有效維護該國家的政治安全。中國國家治理體系與西方發達國家相比，在現代化的程度上仍然存在明顯落差，這種落差客觀上成了中國國家安全問題的一個根本的源頭。從大的方面來看，中國國家治理體系在現代化方面的不完善主要從以下幾各方面影響了國家的政治安全：

（一）國家治理在功能類型及能力方面還與現代社會需求存在一定程度的不適應。這種不適應盡管經過了改革開放以來30多年的大幅度調整，但在許多方面還有較為明顯的表現。這些明顯表現在很大程度上影響了人們對國家體系的根本看法，而看法的分歧則在某種程度上成了國家正統意識形態的瓦解性因素。中國國家治理體系在處理治理權力的界限方面還存在若干棘手難題，一方面是國家治理權力的滲透性和管制性還太強，社會在多方面還保持著行政管制和行政主導的特點，這在一定程度上導致一些由公共權力異化所形成的弊端，其根源是國家治理體系的功能類型還不夠現代，國家治理體系如何處理政府與市場、國家與社會、國家與理性的關系等等仍然迫在眉睫。國家治理體系的現代化要求政府職能轉變。政府職能轉變的本質是“通過職能轉變的形式來規范政府與市場、政府與社會的關系”，“使政府權力逐步地、有選擇地退出經濟和社會領域，通過強制性制度變遷的形式明確政府權力運行的限度，從而實現政府與經濟和社會的領域分離。” 〔18 〕另一方面，由于國家治理體系在要素上還不夠健全及運行體系與方式上還不夠現代化，這導致國家治理體系在解決紛至沓來的社會問題時顯得捉襟見肘，一些棘手的問題還沒有找到有效的解決辦法。當社會利益日益多元化而又組織化不夠的情況下，社會經濟文化發展的高速度與政府主導作用十分突出的情況下，國家治理體系在有效協調社會利益矛盾方面遇到了能力瓶頸。市場和社會自身解決問題的能力仍然不足，其在治理中的作用也仍舊不充分，國家的比較強勢并不總能彌補市場與社會的不足，國家治理體系的能力不能有效解決市場規律與社會自治不足造成的問題，使國家治理陷入疲于應付的窘境，加倍彰顯了國家治理能力的不足。改革開放提供了一個開放的國際環境，頻繁快速的傳播手段將萬花筒的世界變成了一個名副其實的地球村，地球村的諸多可比性存在增強了民眾的比較意識。其中一些人受西方輿論影響，特別擅長于以己之短比人之長，放大了西方國家治理體系之長，夸張了中國國家治理體系之短，特別是那些“在民眾中影響較大”的“一次次沖擊人們心理底線”的社會問題，以及“從百姓的細微之處著手，簡單問題復雜化、個別問題擴大化、一般問題政治化。” 〔19 〕國家治理體系在功能類型與能力上的不足，在批判意識日益濃郁的社會環境里，往往容易使人產生對發達國家治理體系的玫瑰色幻覺，長他人志氣的結果往往是滅自己之威風。民眾對自身國家治理體系的信仰、信任和信心不足，而對別國國家治理體系之長卻津津樂道，這是國家治理體系遭遇危機的一個顯性表現，國家治理體系的危機發展到一定程度也就順勢轉變成了國家的政治安全危機。

（二）國家治理在民主與科學方面一定程度上還難以滿足社會發展及公眾期待。盡管世界各國對于民主的涵義及其具體內容與形式還存在明顯分歧，“民主是一個神圣但又含混的字眼”，“但對民主在現代的價值卻莫不真心推崇，所有的人都熱愛她。” 〔20 〕 （P299 ）國家治理體系現代化的一個重要方面就是民主化，民主化指標的落后將會對國家治理體系產生影響。這種影響一方面表現在國家治理體系在價值目標定位上是否可以真正做到以民眾的普遍權利為根本目的與終極目標，特別是在地方層面。民主落實在國家治理體系的行動邏輯中，就是人民的權利成了國家治理體系及治理行動的邏輯起點與終極歸宿，其標志就是普通民眾對官方行動的有效影響與制約，落實契約國家的政治性質與以權利制約權力的行動邏輯。另一方面，國家治理體系在民主方面的現代滯后性還表現為民眾參與國家治理的力度不夠。政策過程面對社會各個利益群體還缺乏較為充分的開放性，相應地，社會各利益群體自身的邏輯性、組織性還非常不夠，利益的組織性本身既缺乏充分的自覺，也缺乏充分的民主化組織形式與運行程序。利益整合與表達在國家治理體系中的民主性不夠，既不能滿足各階層民眾當家作主的政治欲望，也不能滿足民眾要求充分實現其利益的政策訴求，更容易造成民眾對國家治理體系、過程與結果的合理性、公正性等的懷疑。民主在國家治理體系中的不完善是比較研究的結果，這種由比較得出的對民主不夠的確認，很容易轉化為對西方國家治理體系的玫瑰色期待，動搖治權、政權，造成一系列現實的國家政治安全問題。“中國特色的民主模式正在形成” 〔21 〕，國家治理體系的民主化相對滯后于社會的現代化發展，這種不完善在缺乏自覺矯正的情況下會越來越不利于國家政治安全。現代社會的人普遍信仰科學與民主必然相關的結論，科學合理的結果需要以民主的程序為基本前提，而民主程序不夠健全則很難確保治理結果的科學合理。在公民關于理性、平等、公正的意識越來越普及的情況下，民眾普遍的民主需求還必然伴隨著相應的科學要求，而民眾對國家治理體系的科學要求也必然會提升他們對民主的期待。民主和科學作為現代國家治理體系的內在要求，越來越得到中國社會各階層的廣泛認可，這方面的滯后首先是影響國家治理體系并通過國家治理體系影響著國家的政治安全。

（三）國家治理過程及結果在公平系數和正義刻度上還不能充分滿足民眾需求。現代社會的公眾普遍有較為強烈的公平訴求與正義偏好，而公平正義的實現則時刻考量著國家治理體系，公平正義的實現程度在某種程度上就是國家治理體系現代化的程度。中國是一個快速發展的大國，在迅猛的社會轉型中已行進30多年，國家治理體系幾乎是從無到有地創造了中國的市場及市場經濟體系。中國政府改革開放以來的“政策可以確定為基本上是‘市場增進式的”，“這是造成此期顯著的發展績效的重要原因。” 〔22 〕 （P8 ）在利益分化的過程中，權力因素的作用十分明顯，GDP崇拜及相應的區域性經濟矛盾等在推動經濟大發展的同時也擴大了收入的差距，形成效率導向的利益分配原則，社會保障的覆蓋面及基本水準線還相對較低，與發達國家的相應情況對比，公平與正義的原則在利益分配中還沒有被充分體現，特別是勞動者薪酬在GDP中的比重還處在低位。公平訴求與正義偏好伴隨著民眾普遍升騰的權利意識正在成為考量國家治理體系現代化的一個重要尺度。國家治理體系不完善表現在公平與正義上就是：第一，國家治理體系還在一定程度上維系著由行政體系所支撐的身份性不平等。這種不平等既體現在戶籍制度所承載的身份、權利及機會等的不平等，也體現在某些行業依托政府保護而形成的高福利和高工資，而我國勞動者薪酬在GDP中的比例比較低。“我國勞動者報酬占GDP的比重1996 年為53.40%，2007 年為39.74%，10 年下降了13.66 個百分點”，“我國收入分配不均，勞動者付出勞動所得到的回報在降低”。〔23 〕公平和正義既是國家治理體系在現代化維度上著力推進和維護社會平等的結果，也是民眾感知和認同國家治理體系現代化程度的一把尺度，它在某種程度上也顯示了民眾對國家體系合法性的價值認同度究竟有多大。對于國家治理體系的現代性及國家政治安全而言，更多的公平、正義就意味著更多的平等、更多的正義、更多的認同與更多的安全。第二，國家治理體系還缺乏充分廣泛的制度化參政渠道，社會各階層的政治利益大小不均，影響公眾對國家政治體系的公平與正義的判斷。從我國體制化參與政策過程的情況看，社會各階層通過參政將自身利益訴求輸入政策過程的機會及效益存在較大差異。發展中得益較多的是富裕階層與管理階層，而新興階層中的勞動者階層及傳統勞動者階層則還相對缺少將自身利益訴求輸入到政策過程的有效渠道。“長期以來，國家制定的法律、政策等大部分都體現公有制經濟的主體地位并為其服務”，“隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，原有的經濟和利益格局發生深刻改變”，“作為非公有制經濟的人格化代表， 當新社會階層能夠參與主流政治進程時，他們首先要做的事情就是向政治系統輸入本階層的利益訴求，以引起黨和政府的重視，使黨和政府能夠關注他們的利益主張，并采取一定的決策維護和擴大其政治、經濟及其他方面的利益，這也是他們參與政治的最原始動機。〔24 〕普遍平等地影響和利用政治實現利益訴求，是現代國家治理體系及國家體系的主要特點，而在普遍平等上口徑容量較小與機會懸殊差異恰好體現了國家治理體系及國家體系在現代性上的滯后性。

三、全面深化改革是維護國家政治安全的根本舉措

國家治理體系現代化的程度在根本上決定著國家政治安全的系數，維系與鞏固國家政治安全的根本措施無疑是大力推動國家治理體系的現代化。國家治理體系的現代化既是一個國家治理體系的客觀狀態，也是一個循序漸進地累積和發展過程。一般來說，國家治理體系的現代化必然伴隨著復雜的社會現代化運動，離開復雜的社會現代化運動，就失去國家治理體系的作用對象，失去治理對象所形成的壓力和給予的刺激，國家治理體系現代化就會失去根本動力，而失去了治理對象對治理體系的針對性要求，國家治理體系就將失去實質內涵上的累積遞進。但國家治理體系現代化又不完全是一個自發展開的自然過程，而必須仰仗一場自覺調整國家治理體系的系統改革。水到渠成的革命可以迅猛地打碎舊的國家治理體系，卻無法迅速地建構起另一個更適合社會需求的新的國家治理體系；只有系統的改革，才能有效地調節和調整國家治理體系的要素、結構、框架、過程和功能等，才能逐步推動國家治理體系的現代化。我國國家治理體系萌芽于新民主主義革命時期的根據地政權，正式建構于新中國建立的1949年，伴隨著第一部憲法的制定與社會主義改造而基本成型，在國家經濟建設和社會發展中曾扮演了極其重要的角色，建立起了比較完整的社會經濟文化等體系。其明顯的特點即在于國家治理體系承擔了社會經濟文化體系的建構者與組織者等角色，社會經濟文化等被國家治理體系完全吸納，經濟、社會、文化等一概依附于國家各級治理組織， 〔25 〕社會經濟文化的活力受到壓抑，國家治理體系對社會經濟文化等的作用表現為事無巨細的組織和管理。改革開放即是從國家治理體系面向鄉村的功能調整開始，向農民放權，逐步走向向社會放權，激活社會經濟文化等活力，對外開放，借鑒國外先進的經驗與做法，調整社會經濟文化的內容及形式，并同時調整改變著國家治理體系本身，其中最主要的變化就表現在政府機構與職能的巨變。〔26 〕我國的國家治理體系在社會經濟文化現代化的刺激和帶動下，已經發生面向現代化的重大轉變。但是，我國的國家治理體系現代化程度與社會經濟文化等客觀需求相比，仍然有較大的距離，特別是在國家治理體系現代化的系統性、整體性和協調性上還存在相當大的差距。國家治理體系現代化是維系和鞏固國家政治安全的根本措施，而國家治理體系現代化的實現則離不開全面深化改革。

（一）全面深化改革的重要著力點在于充分彰顯中國特色社會主義民主的應有作用。中國特色社會主義民主國家治理體系的現代化程度衡量中占據著十分突出的地位。中國特色社會主義民主在某種程度上決定著國家政權及治理體系的價值定位與根本歸宿，決定著國家治理體系的政治性質，決定著民眾在國家治理體系中的實質性作用發揮到何種程度，也在根本上決定著國家治理體系在多大程度上得到廣大人民群眾的認可和尊重等，并從根本上決定著國家治理體系及國家的政治安全。中國特色社會主義民主的有效推進不僅要求建構系統全面深入細致的民主理念與制度體系，更在于著力于提高各級各類政治實體的民主素質與能力。從國家制度體系上看，中國特色社會主義民主制度體系已經成型，選舉民主、協商民主、黨內民主，基層民主等已經在制度體系上得到確立，其中民主制度的完善性又以中央政權最為突出，民主在將社情民意輸入到政策的過程體系方面已經發揮了重要作用。但中國特色社會主義民主制度體系對地方各級治理體系的影響則明顯落后于中央，社情民意對于地方政策過程體系的影響明顯落后于地方社會的普遍預期。這一方面表現為地方強勢行政體系往往由特別強勢的地方領導人操控，地方治理機構出現的塌方式腐敗與強勢官員的腐敗，比較典型地說明了民主在地方各級治理體系中的實質影響力還不足以發揮實質性的制約性影響；另一方面還表現為民眾對中央政府的信任度遠高于對地方政府，〔27 〕地方治理體系表達的治理邏輯較多體現治理機構的意思，而較少受到社情民意等渠道所表達的意思的影響。民眾素質的不足既表現為利益分化的大眾缺少充分的民主意識與行為能力，更表現為強勢的地方治理體系在地方治理的邏輯究竟以什么作為自己的行動目的。民眾在地方治理中怎樣更加充分地行使民主權力，如何以民主方式增強民眾在地方治理中的影響權重，如何在地方層面落實好人民當家作主的社會主義民主本質，已經成為全面深化改革的一個重要方面，并成為有效推進國家治理體系現代化和維系與鞏固國家政治安全的首要方面。

（二）全面深化改革就是促進國家治理體系服務的均衡化，積極建構社會各階層共享社會發展成果的社會機制，努力提高社會的公平正義指數。現代國家的標準雖然仍然在與時俱進，但作為一個現代國家顯然擁有一系列較為明晰的分辨標準，其中核心性的標準必然包含著一定公平正義指數的國家治理體系與國民福利體系，其中的關鍵就在于均等的公共服務和財富分配的公平正義。國民福利體系的發育與健全程度又在一定程度上體現著國家治理體系的公平正義程度，并決定著人們對國家治理體系的價值評判，而價值評判則直接滋生出相應的政治感情與態度，政治感情與態度實際上就是國家體系是否在政治上安全的晴雨表。“如果社會成員抱有積極的政治態度和情感，他們就愿意遵守該系統的法律、法規及政策，而且會積極主動地維護現行政治系統運作有效性及安全性”；“如果大多數社會成員對政治系統持有消極政治態度，那么業已實現的政治安全只是表面層次的，雖未直接導致政治動蕩等劇烈政治危機出現，但仍會對政治安全的實現構成潛在威脅。” 〔28 〕一方面，中國特色社會主義事業發展的根本目的及最終結果無疑是追求最廣大人民群眾的根本利益，但在發展過程中如何處理好不同層次及區域、領域民眾在具體利益上的矛盾與沖突卻是國家治理體系面臨的一個棘手問題，因為公平正義恰恰是在人民內部的利益切割和分配所產生的治理難題。基本公共服務均等化的障礙體現在不同戶籍身份、不同行政區域、不同職業等在醫療、社保及教育等方面存在著供給總量與服務質量等方面的較大差異。這種差異在進入社會之初及遇到急難危重情況時，對不同的人的影響將是根本的和決定性的，正因為如此，人們才將在人人都應平等的地方出現的較大的不平等，視為一種明顯的不公平與不正義。中國特色社會主義的公平正義要求“正確兼顧不同部門、不同地區、不同方面群眾的利益，妥善處理新的歷史條件下的人民內部矛盾，依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，使公平正義具體體現在人們從事各項活動的起點、機會、過程和結果之中，切實保障人民在經濟、政治、文化、社會等方面的權益，使全體人民在共建中共享改革發展成果。” 〔29 〕另一方面，中國特色社會主義的公平正義還有效率要求，要實現共同富裕，達到平等與效率的共贏，在實現多勞多得、多能多得的效率原則的同時實現基本待遇平等，更大發展，更多福利，更多平等，更高效率。國民普遍享有較高公共福利既體現在福利的數量與質量上，也體現在公共福利普遍共享與基本生活范圍的全覆蓋上。普遍地減輕國民的生存成本與生活壓力，普遍給予人們以發展所必需的基本的素質與技能等的訓練，大多數人所焦慮的共同生存問題和少數人焦慮的特定生存問題，均應在國民普遍福利的范圍內予以關注和解決。中國特色社會主義在社會經濟發展方面的效益有目共睹，但從公平正義的尺度來衡量，還仍然存在著許多顯性的不平等、不公平與不正義，尤其是在地方治理體系管轄的范圍內，受官僚體系利益偏好影響，發展項目、財政收入等仍然是地方治理體系考慮的焦點。盡管近十幾年來地方政府對公平正義有所關注，但分析其行動邏輯，不難看出仍然更多受到中央政府的管控和激勵，而非在地方層面形成了從民意到政策的行動邏輯。從地方治理體系現代化角度，〔30 〕積極推動地方治理更加注重公平正義，穩步提升地方社會公平正義指數，既是全面深化改革的一個著力點，也是維系和鞏固國家政治安全的重要舉措。

（三）全面深化改革對國家治理體系在基本形態方面的影響就是國家治理體系走上法治化軌道。法治化是國家治理體系現代化在形態及形式與程序等方面的必然要求，盡管不同國家的治理體系在法治的具體形態、形式與程序上各有特點，但國家治理體系在法治化基本特征、屬性及功能等方面也表現出一些普遍共有的方面。當然，法治在國家治理形態方面的共同特征也意味著現代化的國家治理體系在構成的政治要素及治理的實質內容上存在著相同點。從某種程度上說，恰恰是各個現代化社會及國家治理在內容上的共同點，決定了現代化國家的治理體系在法治化形態方面也存在著共同點。現代國家治理體系必須妥善處理好政黨、法治與民主的關系，既要在政治過程及政治內容上進行實質性的關系理順，也要在完善三者互動協調的形式聯系上進行重要的建設性努力，建構起邏輯連貫、形式規范、關系協調、穩定有效的國家治理體系的法治形態。全面深化改革在建構國家治理體系的現代法治形態上，首先要立足于通過法治化的形式與程序等，穩定保持并穩妥改善政黨與國家、國家與社會、政府與市場等重要政治關系，既要保持國家政治宏觀系統的持續與慣性，也要發揮法治在穩定和改善政治關系方面的規范性、確定性等形式性功能。有效發揮法治化的形式性功能既會對國家治理體系的能動權力產生必要的規范與約束，實現將權力關進籠子里的規范性與約束性目的，也可以提高國家治理體系的能動權力在程序合法方面的認同，有效維系和有力鞏固國家治理體系的政治合法性及政治安全。國家治理體系的現代法治形態還可以通過對各級各類治理權力的功能劃分來實現國家體系的功能轉型，在法治形態的約束與支持下，治理權力既可以通過功能性的類型分化與重組滿足現代社會對國家治理體系的類型化需求，也可以實現各級各類治理權力的層級分工，還可以通過法治的形態約束合理地處理好國家與社會、政府與市場的關系，既要自覺履行自己的功能職責，也要積極扶持、支持市場與社會也充分發揮其積極的作用，各盡其責，各顯其能。國家治理體系在形態特征上的法治化既是全面深化改革的抓手，也是全面深化改革的重要目標，更是國家治理體系與國家政治安全的關鍵變量。

總之，民主、正義與法治三者聯動，既是全面深化改革的有力抓手，也是國家治理體系現代化的客觀要求，還是維系和鞏固國家政治安全的本質要求。三者聯動運行的結果無非是要在形態上創造出一個具有歷史先進性與社會正義性的國家形態，而這樣的一個國家形態恰恰因為在民主、正義與法治的尺度上均表現出優越于資本主義發達國家的明顯特征，因為免卻了人民在比較中產生的對資本主義國家治理形態的羨慕，從而表現出對自身國家治理形態的高度自信。國家體系在政治上的不安全從根子上看恰恰就是對自身國家治理體系的明顯不自信。一個在政治上高度自信的國家治理體系，也就必然伴隨著一個在政治上安全的國家體系，中國國家政治安全的根本也就在于，在形態上創建一個先進性的現代國家治理體系。

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責任編輯 蘇玉娟