城市管理行政執法工作中存在的問題及對策研究

[摘要]1996年國務院在《關于貫徹實施中華人民共和國行政處罰法的通知》中提出：“各省、自治區、直轄市人民政府要認真做好相對集中行政處罰權的試點工作，結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見，報國務院批準后實施。”城市管理綜行政執法工作經歷了從無到有，逐步發展和逐步完善的過程，初步解決了職能交叉、多頭執法、重復執法、執法缺位等問題，與此同時，城市管理執法人員與行政相對人的矛盾也日益突出，因此探尋能夠提高城市管理行政執法水平的策略和途經，對構建和諧美好的城市具有重要意義。

[關鍵詞]城市管理；行政執法；執法隊伍

一、城市管理行政執法工作存在的問題

（一）暴力沖突現象存在

近年來，網絡上頻頻曝光城管執法人員暴力執法的惡性事件，讓這支隊伍似乎體現出越來越多“污名化”的“負面特征”。汕頭大學公共管理學院副教授鄢圣華說：“在城市管理過程中，城管和攤販無形中成了貓和老鼠的關系。”對城管來說，維護城市秩序、形象是職責所在；對攤販而言，奔波在城市的大街小巷，每天和城管上演“躲貓貓”的游戲，為的只是尋求一個生存空間。由于缺少相應的行政強制力和行政執法保證，城管從一開始就面臨的一個困境是：“不使用暴力，則執法幾乎沒有效果，但使用暴力則要遭到譴責”。近年來有些城市管理者也在不斷改善執法方式，但各地不時曝出放大的城管暴力執法事件，都讓這些傳遞出的善意衰減。[1]城管暴力執法引發城管與小販之間頻發沖突，影響社會穩定，也踐踏了法律的尊嚴，毀壞了政府的形象和公信力。

（二）執法隊伍人素質參差不齊、協管員流動性大

由于城市管理業務工作的量大人少，工作很難鋪開，許多城市管理行政執法部門，聘用了部分沒有編制的協管人員，來幫助開展日常的城市管理執法工作。這部分人與正式城管隊員相比較，往往呈文化素質、專業素質偏低和收入偏少等特點，人員素質參差不齊，缺乏實群眾工作技巧，對突發事件處理無所適從。人員素質參差不齊的現象，一定程度上影響了城管執法隊伍整體素質的全面提升，往往給城市管理行政執法工作的開展帶來被動局面，也不能適應城市化進程帶來的日益復雜的執法考驗。

（三）執法規范化水平有待提高

執法人員行政處罰過程中容易受到社會不良風氣的干擾，難以體現公正公平。在當前經濟社會金錢至上，金錢大于法的錯誤思想引導下，部分違反規定的當事人，走歪門邪道想方設法，花錢想把大事化小小事化了；部分領導憑主觀意志辦事，相信“人治大于法治”在執法人員辦案過程中打招呼、遞條子，干擾行政執法；加上執法人員個人判斷和其他外界因素的加入， 容易造成行政處罰權的濫用，處理問題隨意性很大，反復無常，不同情況相同處理，相同情況不同對待，產生不良后果，執法過程沒有做到公正、公平，更加激發社會矛盾。

（四）長效管理機制不健全

從總體上看，由于缺乏有效的長效管理機制，城市管理工作仍處在依靠“運動式”、“突擊式”、“集中式”整治，長效化、常態化、長期化的舉措不足，使得整個城市管理工作始終在低水平、低層次徘徊，難以取得根本性突破。城市管理的現狀是：整治—回潮—再整治—再回潮，一直是嘉興市城市管理沒有走出的怪圈。

（五）城管執法監督不到位

一方面，城管體制上存在先天性不足，我國城管機構在設置上被描述為“中央無部委、省里無省局”，純粹屬“地方部隊”，只為地方利益服務，缺少上級對口主管機關，用群眾的話說就是“只有公公，沒有婆婆”，規范行政存在先天不足。另一方面對城管執法沒有形成有效的監督機制。[2]社會輿論、媒體的監督也更多地關注一些社會熱點，負面影響較大的問題，也沒有起到正面積極的效果。群眾監督在實踐中所能發揮的成效和作用顯得比較有限，因此對城市管理行政執法部門缺少監督約束，造成了行政執法工作中存在不同程度的隨意性。

二、完善城管行政執法工作的途經

隨著城市化進程的加快，城市人口不斷增加，城市規模不斷擴大，功能不斷完善，對城市管理工作提出了新定位、新課題、新要求。只有推進行政管理體制的不斷改革和創新，才能適應日漸復雜的形勢，才能迎接新的挑戰。必須從以下幾個方面入手：

（一）建立健全城管法律法規

正如《行政處罰法》規定的：“實施行政處罰的主體必須有相關的法定授權或者合法授權，委托賦予其行政處罰權”，城管行政執法部門的主體資格需要法律明確賦予，因此迫切需要全國人大進行專門立法，在賦予城管行政執法部門主體資格的同時也對城市管理部門的執法范圍進行明確和細化，明確城管行政執法的職責范圍和程序，[3]“程序合法是實體合法的保障，在實體合法的基礎上重視程序，才能保證行政執法行為本身的公正、合理，才能維護行政相對人的合法權益。” 只有權責清晰，才能依法行政，只有消除了法律依據在理論上的困惑，城市管理執法工作才能得到進一步認可和推廣。

（二）轉變執法理念

基層執法人員應當深刻理解和領會法治政府建設的必要性和緊迫性，要牢固樹立執法為民的宗旨意識，明確執法工作的目標和端正態度，轉變傳統的執法觀念，正確的理解和認識文明執法和嚴格執法的關系，進一步增強人權觀念，自覺尊重和維護公民的合法權益，在執法過程中本著“以人為本、執法為民”的工作宗旨，以滿足人的需求、體現人性化為工作出發點和落腳點，學會換位思考，設身處地的為執法對象著想，變“嚴格執法”為“理性、文明執法”。結合社會發展的實際情況，執法過程中更注重從源頭控制和末端警示來解決問題，在不違背法律的前提下，多體現以人為本，人文關懷的思想，才能得以和諧執法。城市治理這項社會系統工程，只有時刻體現社會主義法治精神，才能更有效地推動發展，實現法律效果和社會效果的統一。

（三）強化人員業務素質和操作能力

城管是一個與群眾密切相關的行業，城市管理行政執法人員要特別注重自身素質和修養的提高，加強專業知識和法律基礎知識的學習，根據城管執法工作崗位不同，分類提出要求，根據干部工作崗位的實際需要，可將學習內容分為公共部分和專業部分兩類；實行考試考核，并把考核結果作為安排工作、調整崗位的一個依據。基層執法人員在實踐中，要注重加深對法律的理解，做到心中有法，處處行法，在執法過程中既要重視實體行為，也要注重執法程序，在日常執法工作中運動法律思維解決各種執法難題。

（四）城市管理需要發揮公眾參與的

沒有其他社會成員（包括機構和個人）的參與和配合，上百萬人口的現代都市，僅靠數百人、數千人的城管執法隊伍實在無法管理好。應該將公眾參與引入城管執法工作中，鼓勵公眾參與，增進政府、社會、居民三者之間的溝通理解，把城市管理由單純靠政府轉變為全體市民的共同參與，把政府的強制性變為市民的自覺性。在城市管理中建立沿街商戶共建機制，與商戶簽訂共建共管協議書，充分調動沿街商戶的積極性，開展城市管理知識普及宣傳，與群眾一起齊抓共管，共同治理城市問題。

參考文獻

[1]李小卓.城管暴力執法的反思及對策[J].法治論壇，2013年12月中.

[2]劉志峰，虎有澤.法律如何被遵守：由城管執法監督失效引發的思考[J].西北民族大學學報（哲學社會科學版），2011年第4期.

[3]周興福.關于城管執法形象的思考[J].中國建設信息，2006年.

作者簡介

韓健（1982-），女，浙江湖州人，學歷：本科，工作單位：嘉興市城市管理行政執法局，副主任科員，研究方向：公共管理專業.