“政府—市場”關系演變中的混合所有制改革

摘要：政府和市場關系的變化過程中，混合所有制改革的路徑和意義也在發生變化。文章通過分析我國改革開放以來的市場政府關系闡明混合所有制改革的意義，再根據我國市場經濟建設中出現的政府失靈與市場失靈現象，結合我國國情設計了“政府調節市場，市場與企業相互作用”的發展模式，解答混合所有制改革中有爭議的若干問題，并給出混合所有制的改革路徑。

關鍵詞：混合所有制；政府和市場關系

十八屆三中全會提出積極發展混合所有制經濟為公有經濟的發展提供了一種思路，并給出了做大做強國有資本并服務于國家戰略目標的操作建議。自改革開放以來，非公有制經濟作為公有制經濟發展的補充一直體現在國有經濟改革的每個步驟中，不同階段的時代要求賦予了改革的不同意義。在我國現階段宏觀背景下，盤活國有資本并引導產業格局的轉變、帶動民營經濟發展，時代的新任務為混合所有制改革賦予了新的含義。本文通過對混合所有制改革的不同階段意義的解析、界定政府和市場關系并就改革難點進行思考，以理解新常態下改革的任務要求。

一、 混合所有制改革的階段性意義

混合所有制經濟是指公有制經濟與非公有制經濟相結合的產物，由于這種結合的目的和意義隨經濟的發展而變化，因此對該概念的理解分為三個階段。

第一階段自1978年至1992年，為計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的改制時期，這段時間中國家不斷完善宏觀調控制度和微觀調控制度的建設，在推進國有經濟內部改革時，將發展個體經濟與私營經濟作為一項重要的經濟發展戰略寫入憲法，將其看作是公有制經濟的重要補充，這為公有制經濟和非公有制經濟共同發展提供了很好的鋪墊。當時呈現“強政府”與“弱市場”的關系，而改革的意義更多體現在引入市場經濟制度。

第二階段自1992年至2012年，為社會主義市場經濟體制的建設時期，市場作用逐漸顯現。這一階段的混合所有制改革通過產權多元化以激發國有企業活力、發展市場經濟并減少政府的財政負擔，帶動經濟發展的同時也出現國有資本流失、產業布局不均衡等問題。

第三階段以十八大的召開為標志，至此我國進入完善社會主義市場經濟體制的新時期，“強政府”與“強市場”共同發揮作用，適應新常態的發展將賦予混合所有制改革新的意義。現階段的混合所有制改革并非單純的公有制經濟與非公有制經濟的結合，此次改革需要在宏觀層次上保證基本經濟制度的根基不動搖，在中觀層次上根據我國社會主義市場經濟發展的現實國情制定相適應的經濟管理體制，在微觀層次上將公有制經濟與非公有制經濟的優勢有機結合。

經過幾十年的發展，混合所有制經濟呈現規模逐漸擴大，結合的方式多樣化，結合的領域多元化的特點。

二、 混合所有制改革與政府和市場關系的展望

十八屆三中全會提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。“強政府”與“強市場”的關系發展，需要我國轉變政府職能并完善市場經濟體制。改善兩者關系的兩種思路：一種為帕累托改進；另一種為希克斯改進。由于我國在第一階段和第二階段的改革中多是采用帕累托改進的模式，遺留了三農問題、貧富差距擴大等社會問題。因此，第三階段中的政府和市場關系調整應更多以希克斯改進模式為指導，利用混合所有制改革提高全社會福利。

政府的作用與市場的作用是調節經濟的兩種手段，在各自的領域各有分工，它們不是相互對立、相互排斥的。“從政府和市場關系的歷史邏輯看，是政治權力組織經濟，而不是相反”。政府干預存在局限性，斯蒂格利茨羅列了公共部門的四大失敗，即存在于公共部門的不完全信息和不完整市場；潛在的政府的不良尋租行為和不公平；較大的國家行政機構的運行成本；公共部門的缺乏競爭和缺乏效率。市場失靈主要表現為外在性及公共產品投入不足、規模報酬遞增的壟斷、信息數據獲取難度較大、分散決策帶來的經濟頻繁波動等。市場失靈現象一方面可以通過市場的自我調節機制達到平衡，但難以避免經濟波動帶來的巨大損失和引發經濟危機的風險，因此“不能把市場起決定作用的范圍不恰當地任意擴大”；另一方面可以通過政府干預來緩解市場失靈現象。

政府與市場的邊界是動態演化的，演化的動力來源于兩種不同組織體制形式對資源配置效率的差異。當政府的資源配置效率高時，政府自然會擴張其活動范圍；當市場的資源配置效率高時，市場的邊界也隨之擴張。結合政府和市場關系的理論、第二階段的中國實際和混合所有制的發展要求，以下將通過宏觀層次、中觀層次和微觀層次設計政府和市場關系，以“政府調節市場、市場與企業相互作用”的角度對混合所有制改革中的難點進行思考。其中，政府調節市場表現為宏觀層次和中觀層次的變化，市場與企業相互作用表現為微觀層次的變化。

1. 政府調節市場。我國的經濟發展歷程說明，我國的市場經濟不是純粹的自由放任型經濟，也不會是完全的國家干預型經濟，而將是“有為政府”與“有效市場”相結合的經濟模式。“一般而言，如果沒有政府干預，就不能實現有效的市場配置”。政府調節市場的目的主要是減少市場失靈或者由于政府失靈引起的雙失靈，手段是通過對宏觀層次和中觀層次的政府和市場關系調整，達到一種新的平衡狀態。

（1）宏觀層次的調整：堅守基本制度。我國經濟長期的高速發展創造世界奇跡的同時，也向世界各國示范了我國經濟發展的特殊性和異質性，而這些特殊性和異質性就是我國長期堅持的中國特色社會主義道路。并且，堅持我國社會主義初級階段的基本經濟制度是以我國的現實國情為基礎的，需要我國的經濟發展繼續中堅持以公有制經濟為主體，多種所有制經濟共同發展的方針。目前，我國在擴大經濟自由度的過程中面臨國外經濟勢力的虎視眈眈，在國際貿易、資本流動、關稅政策上受到牽制；國內市場也在多個行業及領域出現私營及外資經濟過度擴張而導致的供求失衡，影響國家的經濟安全。有鑒于此，強化公有制經濟的主體地位不僅僅有利于防御外國經濟勢力對我國經濟的影響，也有利于調整由非公經濟過度擴張的供求失衡問題。因此，本次混合所有制改革仍需牢牢把握宏觀層面公有制經濟份額占據優勢的主導思想。

（2）中觀層次的調整：調整政府職能，完善市場經濟體制。政府的職能調整體現在加強公共品供給、完善宏觀調控機制、打擊尋租行為等。完善市場經濟體制則體現在建立透明開放的市場規則、調整定價機制、健全法律體系、完善金融體系、激勵創新。

①加強公共品供給。公共品可以分為純公共品和準公共品，純公共品一般由政府提供，如國防、法律等，準公共品范圍較寬，其中一部分公共品供給由政府資助承擔，因為“某些公共設施和公共機構由于其產生的收入不足以補償個人或小團體的投入，但對整個社會整體來說不僅能回收投入，而且能得到大得多的利益”。另外一部分公共品具有有限的非競爭性或有限的非排他性，并且其盈利水平足夠吸引個人或組織的投資，公私合營在該領域普遍應用，也是混合所有制改革的一個重點領域。依照希克斯改進方法，混合所有制經濟在該領域的發展一方面需要調動非公經濟的積極性，一方面應確保公共品的社會效益的最大化。

②完善宏觀調控機制。政府宏觀調控的目的是保持經濟平穩運行，穩定市場預期，保持經濟可持續發展的動能和勢能。首先，政府應依據國際形勢變化，提供穩定的財政政策和貨幣政策。政策波動較大容易造成微觀主體的決策失效從而影響國家經濟安全。以日本為例，其發布的產業政策的具有穩定性、連續性和程序化的特點，每一項政策都有明確的法律規定，這顯然有助于企業家對未來做出更為準確的預測。其次，政府應合理協調央地關系。方漢明認為，央地關系的轉變應遵循兩個原則：一是宏觀經濟政策優先原則；二是效率原則。地方保護主義行為依賴于政府的行政干預，損害市場的統一性和公平性，嚴重阻礙了要素正常流動，不利于產業合理布局和轉型升級。再次，應加強對價格和產能的監管，避免供求失衡。“社會總產品中，各部門、各行業只有在使用價值和價值兩方面保持一定的比例關系，才能使全社會市場的供需實現平衡”。

③打擊尋租行為。布坎南（1980）將尋租分成3個層次：一是對政府活動所產生的額外收益尋租；二是對政府的肥缺尋租；三是對政府所獲得的公共收入尋租。政府職能的轉變要求相關領域的混合所有制改革應防范類似問題的發生，政府一方面需要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，另一方面需要減少對微觀主體的直接干預，加強監督，合理設計彈性的收入分配機制，并減少分配機制變動對微觀主體帶來的政策性風險。

④建立透明開放的市場規則。為提高不完全信息下的非對稱信息決策效率，除摒棄地方保護主義以減少市場分割現象外，政府需逐步放開競爭性領域的市場準入政策，消除所有制歧視，提高市場運行的透明度等。準入政策的改革可使同行業或交叉行業形成統一市場，有利于促進資源配置的效率，應糾正的是準入政策中的所有制歧視、地域歧視等，降低不必要的門檻，混合所有制改革的基礎應建立在各種所有制經濟平等待遇的基礎上才更易達成希克斯改進。因此，混合所有制改革的細節對監管部門透明化的機制是十分必要的。

⑤調整定價機制。實行市場定價機制改革，放開競爭性環節價格，非競爭類提高定價透明度。此舉有利于提高市場活力，尤其是提高水、石油、天然氣、電力、交通、電信等價格改革領域的非公有制經濟參與的積極性。但同時應防范市場定價可能帶來的投機性抬價、壓價或由于微觀主體分散決策帶來的價格異動，因此政府需要加強市場價格變動的監督機制，避免價格的異動。

⑥健全法律體系。為使混合所有制改革有序開展，也需要政府提供健全的法律環境。康芒斯在《制度經濟學》中提出“法制先于經濟”的理念，弗里德曼強調維護經濟秩序的政府責任，包括法律與秩序的維護、契約履行的保護、財產權的保護等。我國的法制建設的特殊性是在傳統文化、蘇俄文化、西方文化的沖擊交融中形成一種獨特的綜合性法。混合所有制經濟改革中，對于不同經濟主體的產權維護、秩序維護、利益維護將決定改革的進程。

⑦完善金融體系。完善金融體系有助于實現混合所有制實現形式的多元化發展，有助于提高微觀主體的融資效率。就微觀經營主體而言，健全的金融體系可以提供有效手段幫助個人或機構參與或退出混合所有制企業；就監管者而言，可以把握市場的動態彌補市場不足。陳九霖指出直接融資滯后與直接融資結構不合理制約了混合所有制經濟的良性發展，主要表現為民企融資困難，導致參與混合所有制改革的積極性減弱。

⑧激勵創新。混合所有制的改革應提高公有經濟與非公經濟結合后的創新能力，其核心在于發揮合作雙方的積極性。中小企業是科技創新的重要力量，目前，國有企業和國有資本與非公經濟的合作更多局限在大型企業上，應鼓勵他們有針對性的與中小企業合作形成新的混合所有制企業以刺激中小企業的創新活力和創業積極性。不言而喻，公有制經濟所選擇的合作對象應契合自身的發展規劃以減少合成謬誤，并應建立相應的風險投資機制，實現企業自身與市場建設共同發展的雙贏局面。

2. 市場與企業相互作用。在市場經濟下，各微觀主體間的經濟聯系是依據市場規律在市場中完成各種交換的，市場在資源配置中起決定作用直接決定微觀主體的經濟活動。在市場經濟發展過程中，一方面是市場引導企業，實現落后企業的淘汰，發揮市場的自動調節作用，一方面市場受優秀企業影響也會逐步升級。結合混合所有制的改革要求，這種互動則至少在以下兩方面得到體現：完善現代企業制度和市場經濟意識的升級。

完善企業制度的方法是規范決策形成機制、界定企業及其業務的定位、健全法人治理結構、完善企業福利保障制度等。其一，決策機制的規范化使得國有企業和國有資本可以通過混合所有制改革引導更多企業承擔更多的社會責任，推行問責機制。同時，應弱化政府和國有企業的關系，加強市場和企業間的聯系，避免行政手段干預混合所有制企業的決策。其二，明確企業的功能區分。國有企業或國有資本具有盈利性和公共政策性的使命，公共政策性的企業或業務通常具有明顯的正外部性，因而這部分資金來源更適宜通過外部性內部化由政府資助解決以保證其社會效益。混合所有制改革中，企業應根據自身的投融資需求，剝離出自身公益類的公共政策性業務，再進行混合所有制改革。其三，混合所有制改革過程中，企業應依據自身的企業文化、愿景規劃進行相應的法人治理結構的頂層設計，包含決策權歸屬、產權歸屬、風險分擔、收益分配等。其四，混合所有制改革的熱潮引起很多關注，企業高管的福利保障計劃應符合市場環境，以確保改革的順利進行。

僅由市場單向引導企業是不夠的，優秀的企業也應引導市場，促進二者的共同發展。優秀企業的管理手段、經營理念的推廣能激發市場創新力和活力。以法人治理結構為例，多家赴美市場的IT企業采用“超級投票權”、“合伙人制度”等制度將控股權牢牢把握，以保證上市融資后仍對企業有絕對的控制力。國有企業的混合所有制改革可以學習類似的制度設計以鞏固公有制經濟對非公有制經濟的引導作用。優秀企業的經營理念需要通過市場來滲透，激發我國企業的自我創新意識。例如美國蘋果公司通過所生產的產品，對電子產品行業的設計理念、生產效率、成本控制等等方面產生巨大的影響。混合所有制改革的意義，不單純是不同所有制經濟的結合，更為重要的結合二者的優勢迸發出更旺盛的生命力。

三、 總結

綜上所述，混合所有制改革的戰略意義深遠。首先，通過改革鞏固公有制經濟的主體地位以引導我國經濟順利實現產業結構升級；其次，通過改革有機整合公有制經濟與非公有制經濟的優勢、制定彈性的收入分配機制，激發市場創新活力并優化資源配置效率；再次，通過改革引導非公有制經濟的健康發展，提高企業的社會責任感。

依據本文中關于政府和市場關系的設計思路，直接切斷了政府對微觀主體的干預，因而改革的難點將體現在政府減少對國有企業和混合所有制企業的直接干預上。自國資委成立以來，一方面扮演出資人角色，一方面具有監督管理國有資產的職能。同時作為“裁判員”和“運動員”的矛盾長期受到詬病，國資委作為國有資產代表的代言人制定與國有資產運營相關的政策、法規，難以保持其政策制定的公平性，在混合所有制企業也難免出現所有制歧視的問題。

政府職能調整是改革的第一步，之后混合所有制改革需要適應國際形勢的變化制定產業調整政策，依據新常態的階段性要求制定改革的路線圖、時間表，并貼合企業自身實際選擇符合發展戰略的合作伙伴。

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基金項目：中國人民大學研究生科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金項目）“社會總資本運動對人民幣匯率變化的影響”（項目號：14XNH075）。

作者簡介：陳濤（1986-），男，漢族，廣東省汕頭市人，中國人民大學馬克思主義學院政治經濟學博士生，研究方向為市場與政府關系研究。

收稿日期：2015-02-18。