義務教育均等化：基于省際數據的實證考察

張俠 劉小川

摘要：義務教育是社會公平和社會流動的基本條件，推進義務教育均等化是實現基本公共服務均等化的必然要求，也是公共財政建設的重要組成部分。文章從義務教育經費投入、生師比和文盲比三方面對我國省際間義務教育均等化現狀及發展趨勢進行了實證考察，進而深入分析造成省際間義務教育發展不均衡的主要原因，并對如何促進省際間義務教育均等化提出政策建議。

關鍵詞：義務教育；均等化；實證考察

本文以全國31個省（自治區、直轄市）的義務教育生均經費投入、生師比和文盲比為研究對象，對省際間義務教育均等化程度進行探討，研究數據主要來源于相關年份《中國教育統計年鑒》、《中國教育經費統計年鑒》以及《中國統計年鑒》。

一、 我國義務教育均等化現狀及發展趨勢

在對義務教育均等化進行考察時，我們需要選擇一定的統計指標來反映均等化程度，主要包括極差率、變異系數以及基尼系數等，這三種指標在實際運用中各有優缺。極差率是一組數據中最大值與最小值的比值，極差率越大，說明均等化程度越低，極差率越接近1，則說明均等化程度越高。極差率計算簡便，但在兩組數據最大值與最小值的比值相同情況下，則不便于反映整體的均等化程度。變異系數是一組數據的標準差與其相應的平均數之比，變異系數越大，說明均等化程度越低，反之則說明均等化程度越高。變異系數使用普遍，但只能通過比較發現均等化的變化程度，不便于劃分區間判斷均等化程度。基尼系數特別適用于測算收入分配，通過取值所在區間即可直接判斷均等化程度，但在數據不完全僅用某一組數據平均值代表數組取值的情況下，極易導致基尼系數變小。考慮到本文的研究重點在于衡量某年度不同省份的義務教育均等化程度以及義務教育均等化程度在不同年份的變化情況，基于以上三個指標各自不同的優缺點，我們通過比較發現，極差率和變異系數更適合用于反映省際間義務教育均等化程度，因此，接下來本文均采用這兩個指標進行分析。

1. 生均經費的均等化測算。教育投入水平是衡量教育均等化的重要指標，我國義務教育經費投入的主體是政府，財政撥款是實現義務教育均等化的重要前提。中國幅員遼闊，省際間社會經濟發展極不平衡，為更好地實現義務教育均等化，進入21世紀后，中國政府對“普九”事業和西部地區義務教育發展更加重視，并因此加大了財政對義務教育的投入力度。從2006年開始，我國全部免除西部地區農村義務教育階段學生學雜費，2007年擴大到中部和東部地區，但由于歷史因素以及其他原因，省際間義務教育均等化水平仍然不高。本文通過三個生均經費指標，即生均教育經費、生均預算內教育經費以及生均預算內公用經費的極差率和變異系數來衡量省際間義務教育均等化狀況。其中：生均教育經費包括教育事業費以及教育基建支出，是學校正常運營所必需的基本財力，在衡量教育投入水平方面，該指標具有很強的可比性。一般而言，經濟發展水平的高低直接影響各地方政府對教育的投資力度，經濟發展水平越高的地區，生均教育經費支出越高，反之亦然。生均預算內教育經費是列入國家預算支出科目的教育經費，能在很大程度上反映政府對教育事業的重視程度以及財政對教育的投入力度。生均預算內公用經費是衡量政府在學校日常運行上的財政投入力度重要指標，與人員開支不同，公用經費彈性很大。

（1）生均經費的極差率分析。統計數據顯示，2001年～2011年期間，中國省際間義務教育非均衡現象相當嚴重，這與各地經濟發展極不平衡密切相關。不論是小學還是初中階段，在生均經費的三項指標中，投入高的省份總是北京、上海這些經濟發達地區，而經濟落后省份，如河南、貴州等地，其生均經費的投入一直在全國墊底。從極差率看，2001年～2011年期間，義務教育生均經費三項指標的極差率雖總體上呈下降趨勢，但全部大于6，說明我國省際間義務教育生均經費均等化程度依然較低，其中：生均預算內公用經費的差異最大，不論是小學還是初中階段，該項指標的極差率在絕大多數年份超過10，個別年份甚至高達67。這種巨大差異產生的原因在于：人員經費在教育經費中屬剛性開支，必須優先保障，而公用經費彈性大，對財政困難的落后省份而言，在經費緊張時，就會出現削減公用經費而保人員經費的情況，從而導致省際間義務教育生均公用經費存在巨大差異。需要強調的是，公用經費屬于教育經費的一個重要組成部分，經濟落后省份可能會由于公用經費得不到保障而造成當地學校運行陷入困境，這必然導致省際間義務教育質量的較大差異。

（2）生均經費的變異系數分析。為更好地反映2001年～2011年期間義務教育生均經費均等化的變化趨勢，接下來我們通過變異系數進行研究。變異系數消除了平均數的影響，能更準確地反映省際間義務教育生均經費的均等化程度。統計數據表明，從整體上看，不論在小學還是初中階段，省際間義務教育生均經費非均衡狀況大致相同，三項指標的變異系數雖總體上呈下降趨勢，但全部大于0.6，說明我國省際間義務教育生均經費的均等化程度仍然較低，其中：生均預算內公用經費的差異最大，不論在小學還是初中階段，該指標變異系數在所有年份均大于0.7，個別年份甚至高達1.8，以2005年為界，生均預算內公用經費變異系數呈現不同的下降趨勢。2001年～2005年期間，由于中央政府對各省級政府的教育經費撥款非常有限，在一些經費缺口大、財政困難的省份，其投入的公用經費少之又少，不論在小學還是初中階段，省際間生均預算內公用經費變異系數雖總體上呈下降趨勢，但一直都在高位運行，小學階段該指標的波動范圍在1.7～1.3之間，初中階段該指標的波動范圍在1.5～1.2之間。為縮小省際間義務教育水平差距，我國于2006年開始實施《農村義務教育經費保障新機制》，這種旨在扶持中西部經濟落后省份的義務教育財政撥款使省際間生均預算內公用經費變異系數明顯降低，2006年～2011年期間，小學階段該指標的波動范圍在1.1～0.8之間，初中階段則在1～0.7之間。

2. 生師比的均等化測算。生師比是學生數與老師數之比，是教育的“軟件”設施，它在一定程度上體現了不同省份師資力量的強弱，也從一個側面反映了教學質量的高低。生師比為逆指標，一般來說，生師比高意味著老師負擔的學生多，教學壓力大，難以實現個性化教學，影響教學質量。相反，生師比低則意味著老師負擔的學生少，教學壓力也小，越能體現個性化教學，更容易實施因材施教，從而提高教學質量。

統計數據顯示，2004年～2011年期間，不論是小學還是初中階段，生師比較高的地區一直是經濟落后的貴州、四川以及甘肅等省份，而經濟發達的北京、上海等地區的生師比則較低。從極差率看，小學和初中階段生師比的極差率在8年中一直小于3且總體上呈下降趨勢；從變異系數看，小學和初中階段生師比的變異系數在8年中一直小于0.3且總體上呈下降趨勢。這兩方面指標說明，我國教師數量配比正逐步走向合理化，從而能在一定程度上提高省際間義務教育均等化水平。但也要看到，小學階段生師比的極差率及變異系數均大于初中，說明小學階段的教育質量低于初中，這可能與財政分權過度所導致的縱向財政失衡有關。自1994年分稅制改革以來，“財權上收、事權下放”導致地方政府財政壓力很大，最基層的鄉鎮政府入更是入不敷出，為“保吃飯、保運轉”而減少義務教育投資也就在所難免。

3. 文盲比的均等化測算。文盲是指15歲及15歲以上不識字及識字很少人口，文盲比是文盲人口占總人口的比重，它能較好地反映一個地區義務教育的效果。該指標為逆指標，其值越大，說明義務教育效果越差，反之亦然。

統計數據表明，2001年～2011年期間，文盲比與各地區的經濟發展水平呈顯著的負相關關系，該指標最高的省份一直是西藏，北京則是最低。從極差率和變異系數看，兩者在總體上均呈上升趨勢，其中：極差率從2001年的9.58上升至2011年的17.08，變異系數則從2001年的0.75上升至2011年的0.85，這反映出我國省際間義務教育效果均等化程度較低。義務教育在經濟社會發展中具有先導性作用，能有效促進社會公平和社會流動，普及義務教育是現代國家的基本職能，但義務教育效果的不均衡阻礙了這種作用的發揮。

通過以上分析可知，我國省際間義務教育在生均經費投入、生師比以及文盲比三方面都存在較大差距，遠未實現均等化目標，這與“十二五”規劃所要著力推進的義務教育均衡發展相背離。為何會產生上述現象？接下來本文將進行深入分析。

二、 我國義務教育不均衡的成因分析

1. 省際間經濟發展水平的差異。義務教育發展水平與各地的經濟發展水平密切相關，我國義務教育不均衡的一個重要原

因在于省際間經濟發展水平的差異，經濟發展水平高的地區，其義務教育水平也高，反之亦然。我國幅員遼闊，由于地理位置、自然條件、資源稟賦等原因造成省際間經濟發展差距十分顯著。我們以人均GDP來反映各地經濟發展水平，統計數據顯示，2001年～2011年期間，人均GDP最高的一直是上海，最低的總是貴州。從極差率看，人均GDP極差率雖呈直線下降趨勢，但全部大于5，個別年份甚至超過13；從變異系數看，人均GDP變異系數同樣呈直線下降趨勢，但絕大多數年份大于0.5，個別年份高達0.8。這種現象說明，雖然我國實行了“西部大開發”、“中部崛起”及“東北振興”等區域經濟發展戰略，但省際間經濟發展差距依然很大，經濟落后省份較少的教育經費投入導致當地師資條件差，優秀教師流失嚴重，嚴重影響了教學質量，從而削弱了義務教育均等化水平。

2. 省際間財政能力的差異。財政能力是影響義務教育水平和質量的關鍵所在。由于受經濟、政治、財政體制以及歷史因素等多方面影響，我國省際間財政能力差異明顯，這在很大程度上影響了義務教育均等化目標的實現。我們以財政自給系數來衡量各省份財政能力，它是地方預算內財政收入與地方預算內財政支出的比值，該指標為正指標，其值越大，說明地方政府財政能力越強，反之亦然。長期以來，我國義務教育經費的絕大部分由地方政府負責籌集，因此，財政自給系數的大小決定了地方政府的義務教育投入水平。統計數據表明，2001年～2011年期間，財政自給系數高的省份一直是北京、上海以及廣東這些經濟發達地區，而西藏作為經濟落后省份，其財政自給系數一直是最低。從極差率看，財政自給系數的極差率雖總體呈下降趨勢，但全部大于11，個別年份甚至高達16；從變異系數看，財政自給系數的變異系數雖起伏不定，但均在0.3以上，說明我國省際間財政能力存在較大差異。作為財政能力弱的經濟落后省份，由于缺乏充足的財政資金投入義務教育，造成當地義務教育發展與經濟發達地區之間的差距在逐步拉大，從而嚴重影降低了義務教育均等化程度。

3. 財政過度分權及地方政府偏好不合理。基于地方政府具有“信息優勢”，能更清楚地了解當地居民對公共服務的偏好，中央對地方的財政分權確實能提高公共服務供給效率。義務教育作為整個教育過程的基礎和起點，其本質屬于純公共產品，對個人和社會的影響不可低估。但長期以來，我國的發展思路是以經濟建設為中心，在“以GDP論英雄”的政績考核機制下，理性的地方政府出于效用最大化考慮，自然會將有限的財政資金優先用于能更好地增加GDP的各項投資上，從而擠占甚至挪用義務教育發展資金，在經濟落后的中西部省份，這方面表現得更加明顯。因此，為促進省際間義務教育均等化，將其過度下放到地方不可取，中央政府理應承擔更大責任。

4. 義務教育財政轉移支付不合理。分稅制改革以來，地方政府以不到30%的財政收入承擔了超過70%的財政支出，這種財力與事權的嚴重不匹配使地方政府由于缺乏充足的義務教育投入而影響其均衡發展。為促進義務教育均衡發展，我國于1994年開始實施義務教育財政轉移支付制度，主要包括縱向的中央對地方的一般性轉移支付與專項轉移支付兩大類，一般性轉移支付雖賦予地方政府充分自由的資金使用權，但由于其規模偏小，在促進省際間義務教育均等化方面效果不佳；專項轉移支付名目繁多，資金投入分散，難以形成合力，同時由于規模較小且多為一次性或臨時性投入，不能形成穩定的義務教育資金來源，因此也難以有效發揮縮小省際間義務教育財政投入差距的作用，同樣不利于義務教育均等化目標的實現。

三、 促進我國義務教育均等化的政策建議

1. 協調區域經濟發展，提高經濟落后省份的財政能力。地區經濟發展水平影響財政能力，從而影響義務教育均等化的實現。針對我國當前省際間義務教育水平和質量差距較大的事實，我們應在總結區域經濟協調發展經驗的基礎上，進一步探索如何提升落后省份經濟發展水平。我國經濟發達省份集中在東部沿海地區，大量的人力、物力、財力的集聚使這些地區的義務教育發展遠遠好于中西部落后省份。為促進義務教育均等化，應著力發展落后地區經濟，提高其財政能力。東部省份經濟發達，但勞工成本上升、地價上升等因素已使當地不宜再大力發展傳統的勞動密集型產業，因此，東部沿海地區應抓緊進行產業結構優化升級，提升產業層次，提高服務業、高新技術產業以及現代制造業在GDP中的占比，提高其經濟發展質量。國家可考慮將東部沿海地區缺乏競爭優勢的“三高一資”產業有序轉移到經濟相對落后的中西部省份，發揮輻射作用，促進中西部省份加快發展。同時，中西部落后省份應將其獨特的資源、生態等比較優勢轉化為競爭優勢，提高經濟發展水平以改善其較弱的財政能力，從而促進義務教育均等化。

2. 構建“公共服務型”政府，確保政府對義務教育的投入。“公共服務型”治理模式使政府利益更多地體現為社會公眾利益。實現公共利益最大化是現代公共管理的根本宗旨，明確政府的職能定位是建立“公共服務型”政府的關鍵所在。為此，應正確界定政府活動邊界，避免“越位”、“缺位”和“錯位”，調整財政支出結構，實行“有保有壓”政策。義務教育均等化是基本公共服務均等化中最重要的一項內容，在財政資源有限的情況下，應優先保障義務教育投入。義務教育純公共產品的特性注定了中央政府應對其承擔更大的提供責任，考慮到中國區域經濟發展存在巨大差異，為體現義務教育經費撥付的公平性，對因受自然環境、地理位置等不利影響而造成義務教育成本較高的中西部省份，為進一步推進義務教育均等化，中央政府理應給予這些地區更多的義務教育經費支持。

3. 完善義務教育財政轉移支付制度，促進義務教育均衡發展。在財政分權體制下，省際間經濟發展的不平衡勢必造成義務教育的不均等。基于義務教育的全國性公共產品特征，為更好地促進均等化，中央政府應充分發揮其協調作用，完善義務教育財政轉移支付制度，對經濟落后的中西部省份加大義務教育轉移支付資金投入，逐步縮小省際間義務教育發展差距。在中央對地方縱向的義務教育財政轉移支付分配結構中，應對一般性轉移支付與專項轉移支付的占比進行適當調整，“增一般、減專項”，以充分發揮一般性轉移支付在促進義務教育均等化方面的作用。同時，為使專項轉移支付成為地方義務教育穩定的資金來源，應通過立法使其制度化和規范化，減少目前的一次性或臨時性項目，以促進義務教育均衡發展。

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基金項目：國家社科基金一般項目“加強縣級政府提供基本公共服務均等化的財力保障機制研究”（項目號：11BZZ046）；上海財經大學研究生創新基金項目（項目號：CXJJ-2013-416）。

作者簡介：劉小川（1956-），男，漢族，重慶市人，中國公共財政研究院執行院長，上海財經大學公共經濟與管理學院教授、博士生導師，研究方向為財政理論與財政政策；張俠（1972-），女，漢族，江蘇省蘇州市人，蘇州大學東吳商學院講師，上海財經大學公共經濟與管理學院博士生，研究方向為財政理論與財政政策。

收稿日期：2015-02-12。