清末預備立憲何以從官制改革入手

劉為勇

〔摘要〕 由于中央權威的缺失和既得利益官僚階層的抵制，清末新政改革最終歸于失敗，這導致清廷體制內的行政改革隨時代的“潮流”逐漸滑向了政治體制本身的改革——“立憲”。經派遣五大臣出洋考察政治后，“君權是絕對神圣的，但也應服從理性”的“開明專制”，遂成為清廷預備立憲的價值取向。“開明專制”的預備立憲價值取向，決定了清廷立憲預備工作選擇的方向。由于契合“開明專制”的愿景，官制改革便成為清廷立憲預備工作的最優選項。

〔關鍵詞〕 清末新政，預備立憲，開明專制，官制改革

〔中圖分類號〕D929 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）03-0120-04

乍看起來，“清末預備立憲何以從官制改革入手”似是一個不難回答的問題。光緒三十二年七月十三日，清廷發布“預備立憲”上諭，從而開啟了近代中國憲政建設的歷程。在預備立憲諭令中，清廷明示，由于“目前規制未備，民智未開”，故預備立憲“必從官制入手”。于此，官制改革遂成為清末預備立憲預設的切入點。事實上，清廷也是如此行動，時隔兩月，清廷就宣布了厘定中央官制諭令。但需追問的是，從發生學的意義上看，官制改革只是清末預備立憲“入手”選項之一，但為何最終變成了最優選項？這背后的深層原因何在？以往學界對此問題雖有所觸及，但鮮有具體論述。其實，深入研究清廷為何將官制改革作為預備立憲的切入點，更能喚起曾經的歷史——清末預備立憲的經驗與學理資源，也更能體味到那曾熱鬧非凡的表層下的厚重之中國社會。本文擬對此進行分析。

一、清末新政制度困境分析

光緒二十六年十二月初十日，清廷以光緒皇帝的名義發布了一道著名的改革上諭，這標志著清末新政的開始。在此需說明的是，按傳統學界通說，清末新政是指20世紀初清廷在其統治的最后十年內所進行的各項改革之總稱。但清廷最后十年所進行的改革，實際上包含兩個階段，第一階段是在既有體制內進行的涉及經濟、政治、教育等方面的改革（1901年～1905年）；第二階段即預備立憲，這是突破既有體制而進行的政治體制改革（1906年～1911年）。當然，這兩個階段的改革具有正相關性。但這兩個階段的改革，性質本屬不同。于此，在指稱上應不能將其混同，本文所述清末新政，特指前述清廷第一階段之相關改革。可以說，光緒二十六年（1900年，庚子年）是清末政局發展最為關鍵的節點。義和團的興起和八國聯軍的入侵（史稱“庚子事變”），使清廷面臨著前所未有的統治危機。當已受重創的維新黨人和剛興起的革命派人士在努力向“泰西各國”尋求“救國良方”時，清廷內部有識之士也在大聲疾呼：“欲救中國殘局，惟有變西法一策。” 〔1 〕 （P8257 ）如果說“庚子事變”給日趨沒落的清廷帶來了嚴重的生存危機與壓力，那么，伴隨著這種危機與壓力而來的還有生機和動力，清末新政正是清廷試圖變壓力為動力而在危機中求生機的應變舉措〔2 〕 （P55 ）。新政第一年（1901年），清廷就以上諭的形式，頒布了多項體制內行政改革法令（措施）來落實新政決策，譬如為督辦政務，特設立督辦政務處；為澄清吏治，專門發布“裁汰額設書吏、差役”的諭令，等等。其后幾年，清廷更是頒布了大量涉及經濟、文教等方面的改革措施。清廷頂層設計的這些體制內改革措施之主觀目的，就是為了整頓吏治、發展經濟，以期補救時艱，這也體現了清廷深化改革的決心。客觀上講，這些措施也“事多可行”。但遺憾的是，隨著新政逐步推行，清廷卻陷入極大的困境之中。限于篇幅，本文僅以“裁汰書吏和差役”為例，來說明清末新政所遇到的制度困境。

清朝官僚階層分為“官”“吏”兩大系統。“官”主要是通過科舉考試后，由吏部銓選、皇帝任命的正式職官；而吏“皆選于民”，屬“專才型”的行政管理人員，不是正式的職官。但因“官”所習非所用、所用非所習，又多不能久任，故一旦臨人決事，往往只能授權給“吏”，這就使“吏”掌握了各種實際辦事的權力。隨之而來的問題是，缺少專門行政技能的“官”，在將自己手中的行政權力下移給并非為職官的“吏”時，其就獲得了通過下移的行政權力去尋租的機會。據此，裁汰書吏和差役于新政而言，就變得十分必要。但實效又如何？顯然不盡人意。清末兵部于光緒三十年奏陳：“自光緒二十六年以來，迭奉懿旨，裁革書吏，各部院咸遲遲未發者，一則恐書吏盤踞太久，不易驅除，一則恐司員公事生疏，致多貽誤。因瞻顧而成遷就，因遷就而成敷衍，遂致另募書手之名，無裁革書吏之實，部務仍無起色” 〔3 〕。于此可知，清廷中央“裁革書吏”之新政，根本無法落地。

很顯然，清廷“裁撤書吏”的新政于內外各衙門而言，大多是在走形式，并沒有實質的結果。裁革差役同樣效果不佳，“如松江府治著名要缺某縣令，竟藉口公務繁劇，力護差役，非惟不肯議裁，反而增設若干人，而彼上司亦竟曲徇所請，不以違旨相詰責。一縣如此，他縣可知” 〔4 〕。更為要命的是，本為利國利民之“善政”的清末新政，在改革權威缺位的情況下，反倒成為禍害人民的惡政。就“捐稅”而言，清末各直省乃至各州縣都紛紛借辦理地方新政之名亂設捐稅，直接影響了人民對清廷的“觀聽”，更使滿漢民族矛盾趨于激化，其國家統治的合法性隨之普遍受到懷疑。加之暴力革命排滿主義的日益興盛和西方列強持續侵略，清廷統治已岌岌可危。

綜合起來看，頂層設計、部門（地方）執行，是清末新政既有的決策模式，這種模式本無可厚非，且頂層設計在某種程度上也切中了一些問題的要害，但政策執行層面卻出現了問題，這就導致清末新政出現困境。應該說，這種困境的形成應與兩個面向的制度因素直接相關，一是清廷中央權威的缺失，一是既得利益官僚階層的抵制。中央權威的缺失，直接導致超越既得利益并能夠克服既得利益變得愈加不可能。顯然，這直接降低了政策轉化為現實的可能性。既得利益官僚階層的抵制更為可怕，安于現狀、缺少進取心、抵制改革是既得利益集團的“常態”。從清末新政實際情況看，官僚階層有時也會配合改革做一些“工作”，但這主要是基于自身既得利益考慮的，結果是改革愈多，問題愈多。

毋庸諱言，清廷實施新政的目的不僅是想使“國富”，更想使“民強”，進而挽回人心，以鞏固自己的統治。但實際情況是，一般民眾卻沒有從中獲得任何利益，反而成為利益被剝奪的對象，這直接讓民眾對清廷新政產生極大懷疑，進而對清廷中央高度不信任。在缺失民眾基本信任的前提下，清末新政必然遭到民眾的抵制，結果是任何改革都變得愈加困難。當然，清末新政并非完全沒有效果。但從根本上看，清末新政是失敗的。因此，另尋其他改革路徑以圖自強，遂又成為時人孜孜以求的目標。最終，清廷體制內的新政改革隨時代的潮流，逐漸滑向了政治體制本身的改革。

二、清廷預備立憲的價值取向

由于新政的失敗，清廷的統治已被逼入“死角”，但此時也不是毫無轉圜的可能。日俄戰爭的結果深深刺痛了國人，但也使國人看到救國之希望，遂“立憲救國”代替了“新政救國”，并成為當時強勢話語。光緒三十年，張謇等清末名流就向清廷上奏言稱，因新政之措施，“如裁例案，去吏胥，剔中飽，恤民隱，屢頒明詔，民間幾視為習見之虛文”，而“泰西各國”，“憲法行，上下志通，官吏自無錮蔽”，于此，清廷也應行憲法實施新政，以振積弱而圖自強。由于立憲呼聲日隆，清廷在新政失敗的情況，也開始傾向立憲。 應該說，“到了 1905 年前后，對清政府而言，應否立憲已不再是中心議題，而迫切需要解決的問題是如何立憲以及立什么樣的憲” 〔5 〕 （P55 ） 。但立憲于清廷而言，畢竟屬“異體”，為慎重起見，清廷于光緒三十一年間派五大臣出洋考察政治，以解決“如何立憲以及立什么樣的憲”之問題。

經考察，五大臣首先表明，中國“東臨強日，北界強俄，歐美諸邦環伺逼處，岌岌然不可終”〔6 〕 （P605 ），因此，只有立憲才是唯一出路。那應立什么樣的憲？就此問題，五大臣則指出，美國“以工商立國，純任民權，與中國政體本屬不能強同……故其一切措施難以驟相仿效” 〔7 〕 （P7-9 ）。而日本“公議共之臣民，政柄操之君上，民無不通之隱，君有獨尊之權” 〔7 〕 （P6 ），應可效仿。而“日本維新以來，事事取資于德，行之三十載，遂致勃興。中國近多歆羨日本之強，而不知溯始窮源，政當以德為借鏡” 〔7 〕 （P9-10 ）。據此內容可知，五大臣顯然是在建議清廷摹仿日本、德國的政體以立憲。但需追問的是，五大臣為何作出這樣的建議？仔細分析當時日本、德國的政體，答案也就顯得簡單。日本、德國當時之政體，屬一種二元君憲制，雖說這種政體屬憲政中最保守的一種，但較之前的封建君主專制又有進步，其進步之處首先就體現在立國之方上的進步，其立國之方可高度概括為開明專制。何謂開明專制？從概念上看，其主要是用來指代18世紀后期歐洲君主制國家自上而下推行的改革。在開明專制下，君權是絕對神圣的，“君主無須向他人匯報他所下達的命令”，“當君主做出裁決后， 便不再存在其他的裁決” 〔8 〕 （P58 ）。但值得注意的是，開明專制下的君權也應服從理性，即“所有君權都是有限的， 即使根據所謂‘神授或‘自然法則的混合信條使他們的特權達到頂點時，亦如是” 〔9 〕 （P40 ） 。需要說明的是，開明專制并非是專制君權的同義語，開明專制融入了經典自由主義的合理內核，君主須服從理性即是明證。由于實行開明專制的立國之方，當時的日本、德國基本實現了國富民強的目的，也堅定了民眾對國家和現政權的效忠。

于清廷而言，立憲已不可逆轉，自其派遣五大臣出洋考察政治那一刻起就已“定格”。但立憲畢竟含有分權的風險。因此，如何“無損君主大權”，自成為清廷最高決策者首先應考慮的問題。經過反復的博弈與裁擇，清廷最高決策者終于諭令宣示“預備立憲”。雖然清廷并未明確表示其所欲行憲的模式就是日本、德國模式，但從其宣示立憲的根本原則中，足可看出其是準備仿效日本和德國模式來行憲的。眾所周知，清廷宣示預備立憲的根本原則有兩條，一是“大權統于朝廷”，一是“庶政公諸輿論”。這兩條根本原則與日本國“公議共之臣民”“政柄操之君上”的開明專制之內容完全相同。但次序略有改變，清廷是將“大權統于朝廷”放在首位。這一細微的差別，反映出清廷最高決策者更看重的是“君權的絕對神圣”。有意思的是，據夏曉虹考證，在中國率先提出開明專制思想的梁啟超，在光緒三十二年六七月間，為出洋大臣戴鴻慈與端方代擬了五篇奏稿，如《請定國是以安大計折》《請改定官制以為預備立憲折》等，這五篇奏稿基本反映了中國式開明專制之思想，而進一步分析文本，清廷頒布的《宣示預備立憲先行厘定官制諭》實際上就是綜合了載澤的《奏請宣布立憲密折》和戴、端的《請定國是以安大計折》等折的基本要義，確定了預備立憲的根本原則。在此意義上講，開明專制思想實際上是清廷予以采納的。綜合起來看，清廷預備立憲的價值取向就是開明專制。

需指出的是，一提起清末預備立憲，今人自會想到“民主”、“自由”、“平等”、“權利”等語詞，今人這種潛意識里自然浮起的語詞，其實是將清末立憲運動與清廷宣示預備立憲相混淆。實際上，“立憲運動與預備立憲不同，前者是由立憲派領導的自下而上的群眾性的愛國民主運動，后者是由清政府推行的自上而下的政治改革運動，而且在奮斗目標，指導思想方針政策諸方面存在著原則差別” 〔10 〕 （P58） 。因此，一味用現代憲政理念來評判清末預備立憲，而有意忽略清末國家政治轉型時期君權復雜的形態和政治內涵，這有失公允。

三、官制改革契合清廷預備立憲的價值取向

開明專制的預備立憲價值取向，決定了清廷立憲預備工作的方向。開明專制的一個重要面向就是要樹立君權的絕對神圣。從清末新政的困境中可以看出，清廷中央不能有效動員、整合社會力量以推進改革，個中原因就是君權權威的缺失。國內通說認為，清朝屬中央高度集權的專制國家，但筆者認為，這種論點應予以部分修正。在有清兩百余年內，乾隆朝以前，清廷確實是擁有極高權威的，這與其政治清明、國力富足有關。但自鴉片戰爭后，由于國力衰弱，政治上的離心運動也開始抬頭，及至清末，清廷中央已失去對地方的控制，“各省之總督，坐鎮一方；帝室及政府，雖云在北京處決萬機，其實地方之長官在各地專擅威權，中央政府之命令不能普及，宛然一封建國” 〔11 〕 （P34 ）。因此，如何“集權”是清廷立憲預備工作的重中之重。需說明的是，當下國人，一提到“集權”，自然聯想到“專制”。其實，“集權”與“專制”存有本質性區別，且“集權”與“分權”也不存有天然性的二元性對立。托克維爾曾解釋說，“集權”實際上“有兩種性質非常不同的集權”，一是“政府集權”，一是“行政集權”，而“政府集權”有利于社會發展 〔12 〕 （P96-97 ）。因此，在改革推行的過程中，適當集權是必須的。

應該說，在立憲預備工作的選擇上，清廷的初始選項應該很多，譬如“開議院”、“地方自治”、“立憲法”、“官制改革”，“變法修律”等等。但因清廷預備立憲價值取向的確定，加之當時情勢之需要，因此在預備工作的選擇上自是與“集權”議題相關。對照明治時期之日本，在明治政府剛建立之初，“政柄”并未“操之君上”，明治政府險些土崩瓦解。于此情勢下，日本明治政府實行了“廢藩置縣”和中央政府機構改革，逐漸使權力統一歸于中央；而這一改革為日本開明專制政體的確立及其國家的富強，奠定了重要基礎。于此點，清廷上下也自是看得真切。開明專制雖也有“開明”的一面，如賦予臣民一定的自由權利，但這是在君主集權后進行的。同樣是對照明治時期的日本，其首先解決了政府集權的課題，然后才開始逐漸向近代國家過渡，立憲體制也是在這個過程中逐漸確立。而清廷啟動改革的時間太晚，且缺乏政府集權為前提，因而不得不同時謀求“專制”和“開明”兩個不同階段課題的解決。

就官制本身而言，其是關于國家政權的構成形式及其設官分職的管理制度。從本質看，官制屬中性之國家治理媒介，其既可向集權方向發展，也可向分權面向演進，這取決于最高決策者的選擇。集權實際上也是權力重新分配的過程，即將分散的權力重新集于一體，這是對權力格局的改變。因此，集權與官制改革之間，應屬目的與手段的關系。因此，從集權的角度看，官制改革正契合清廷預備立憲的價值取向。從清末中央官制改革的實際情況看，有一點值得注意，那就是在奕劻等人核定的中央官制草案中，是主張實行責任內閣制的；責任內閣制本是憲政政體的核心內容，但最后卻被清廷最高決策者予以否決。究其原因，應是清廷最高決策者唯恐實行責任內閣制將導致清廷大權旁落。于此看，集權式的官制改革不僅符合清廷預備立憲的需要，也與開明專制價值取向的內在理路相符。

當然，筆者也不否認，清廷選擇官制改革作為立憲預備工作的最優選項，肯定也是受到日本的影響。出洋考察大臣曾就此問題向清廷最高決策者指出：“日本之實施憲法在明治二十三年，而先于明治七年、明治十八年兩次大改官制，論者謂其憲法之推行有效，實由官制之預備得宜。” 〔7 〕 （P367 ）但須說明的是，清廷將官制改革作為立憲預備工作的最優選項，不是說日本這樣做了，清廷就應這樣做；而是因為清廷看到了日本官制改革于其統治的益處、且對解決中國改革問題有極優參考價值后，才決定這樣做，這才是問題關鍵。進一步而言之，將官制改革作為預備立憲的入手，乃是清廷出于一種謹慎的考量，因為當時確實“規制未備、民智未開”，且政治局面極其復雜。如果官制不良，集權未竟，再完美的憲法文本也沒有什么意義，改革也收不到應有的效果。雖然，清廷官制改革最后之結果，損害了清廷的威信，也未能挽救清廷于危亡，但這與清廷為何選擇將官制改革作為預備立憲的“入手”，并不是同一層面上的問題。

阿爾蒙德曾指出：“一個政治和經濟都較發達的國家，其政府能力、人民參政程度都是比較高的。” 〔13 〕 （P363 ）但清末時期的中國，顯屬不發達國家，政府能力和人民參政程度都不是很高。而于人民參政程度無法短期內提高的情況下，加強政府能力建設便變得尤為重要和緊迫。清末新政推行過程中出現的各種問題，這足以說明清廷政府能力較為低下。清廷選擇將官制改革作為立憲預備工作的最優選項，實際上也是為了增強自身能力。立憲法、開議院，擴大人民的政治參與也是十分重要的，但值得注意的是，改革時期的民眾天然對政治參與具有極大的熱情和期望。于此，主導改革的政府必須具有極強的駕馭改革的能力，否則國家將會陷于混亂無序之中。因此，筆者認為，為獲取足夠的權力以駕馭改革，清廷選擇將官制改革作為“立憲”預備工作的最優選項，于當時歷史語境看，確有其合理之處。

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責任編輯 楊在平