當民間的努力窮盡時

當民間的努力窮盡時，作為終極風險管理者的政府應當發揮怎樣的職能和作用，是哈佛大學商學院戴維·莫斯教授《別無他法——作為終極風險管理者的政府》①這本專著討論的主題。

美國經驗并非例外

最崇尚自由市場原則的美國，政府究竟應當扮演怎樣的角色，本書分10章，進行了透徹的探討。在第1章導論和第2章風險及其歷史述要對本書主題及其涉及的相關范疇進行鋪陳敘述的基礎上，第3章至第9章分別以有限責任、貨幣、破產、職工保險、社會保障、產品責任法、對所有人進行保障（環境保護立法）為題進行了專題探討。第10章以美國風險管理政策的基礎為題，對美國公共風險管理政策立法演變的三個階段（即從對企業的保護到對職工的保護，最后到對所有公民進行保護）所遵循的價值原則和理論基礎進行了精煉的概括。莫斯教授并以“風險、知識與無知的面紗”為題做后記，對公共風險管理面臨的困境和政策有效制定和實施的前提進行了論述。

處于全面深化改革關鍵時期的中國，在資源配置上市場將發揮決定性的作用。與此同時，股份公司制度、社會保障以及環境保護政策等一系列制度的建立和完善，政府和市場的責任如何分擔，必將是學術界和政策制定者需要審慎對待的課題。本書討論的例子，從19世紀有限責任制度或者破產法的誕生，到20世紀社會保障制度或者聯邦存款保險，都是從美國歷史出發來進行探討的。但是，就本書的核心意圖而言，政府風險管理政策的理論依據及其限度，政策制定和立法所遵循的價值和邏輯，不僅對于美國，而且對于今天正在建立社會主義市場經濟的中國，也具有重要的參考價值。

本書的焦點是美國公共風險管理政策的立法進程，莫斯教授在本書中，從風險管理的視角透徹地探討了美國產業政策的歷史變化。他的研究表明，股東的有限責任制度、貨幣制度的統一以及破產法之類19世紀的對策，主要是從保護創業者和扶植產業的角度付諸實施的。進入20世紀之后，政策重點轉換到了工傷賠償以及社會保障制度等勞動者保護方面，進而，在1960年代以后，則發展到在產品責任和環境保護等立法和政策措施中可以看到的對消費者全體的保護。在美國，作為“終極風險管理者”的政府職能不斷擴大了。

如同本書所表明的，在美國制定各項政策之際，在實施保護對策的同時，必須探討防止道德風險之類的問題。即使在民間金融市場上，也積極地建立評價信用問題等各種風險的機制。這可以說是極其重要的。

反過來就我國的情況而言，政府作為風險管理者的職責過大。1949年新中國成立以來，實行計劃經濟，一切由政府包辦，民間市場的作用幾乎沒有。這樣一來，道德風險的表現就十分突出。風險的管理全然委托給政府，使得總體成本巨大。在我國，民間的風險評價和管理能力的培養是當務之急，實施抑制道德風險發生的對策，也應當更加大膽地推進。本書不僅是從風險管理功能分析政府職能的新穎方法，而且在建立政府和民間市場合理關系的我國改革目標方面，也值得認真借鑒。本書體現的美國公共風險管理及其立法進程所遵循的價值和思想，對建立和完善我們當今的一系列社會經濟制度，具有重要的啟示。下面僅就現代公司制度的完善、貨幣風險的管理和社會保障政策等與當前我國相關的幾個特別重要的問題說明如下。

有限責任制度的真義

關于有限責任制度。1844年英國頒布公司法，采用了法人準則成立主義，進入政企分開的現代公司時代。到19世紀中葉，中國所欠缺的，就是西方政府和法律制度所積累的有關合股公司運作的經驗。中國公司的歷史開始于洋務運動時期，從1860年代末延續到1895年左右，也就是從太平天國結束到甲午戰爭中國戰敗。1870年代，外國資本在中國的活動擴大了公司制度在中國的影響。在西方商人按照西方法律以公司發行股票的方式在中國集資大獲成功的背景下，中國公司制度進行著艱難的探索。1872年輪船招商局的建立，是股份公司在近代中國最早的實踐。但是，這些公司都采用“官督商辦”的特有形式（以官廳的局來命名）。從近代中國股份公司的發展來看，中國近代企業在1870～1890年代盡管已經吸收公眾股份，但是，“股份持有正被吸收進中國的生意傳統之中。完全撇開裙帶關系不談，主要持股人直接管理公司分號的做法，就被嵌入了股份結構之中……公共持股并未像西方一樣，帶來所有權與經營權的分離，也沒有減輕家庭在所有權中的影響。”1895年之后，盡管官方的管制有所放寬，但是，原有的官督商辦的庇護結構轉化為地方官員個人卷入民間企業事務。政企不分，官企不分，是其典型特征。〔1 〕

1900年代私人鐵路的創辦，為了籌集資金，推動了股份公司的建立。這種動向與中國沿海西方人形成的壓力一起推動了企業立法，1904年制定了第一部中國公司法，界定了有限責任。從此，中國經歷了不連續的公司制度實驗。但是，1995年哈佛大學柯偉林（William Kirby）教授提出的“柯比謎團（the Kirbys puzzle）”，卻通過長時段的分析指出了中國公司立法的固有缺陷。柯偉林在比較和分析了1904年到1993年的五次公司立法之后，認為有限責任公司制度這一現代資本主義市場經濟的關鍵制度，似乎不易在中國的土壤上生根。其主要原因是歷次政權的強取豪奪讓工商人士恐懼，而且，中國文化過于強調人情關系。而西方股份制的企業組織形式，是以自由市場和非人際關系的法律主導的商業組織文化為依托，不斷擴大規模創造巨大的商業財富。中西之間存在著極深的文化鴻溝。〔2 〕 1993年的公司法，則主要旨在應對國有企業和集體企業向股份制轉換過程中所碰到的各種問題。這種以解決國有企業問題為宗旨的立法和西方資本主義的公司法規存在巨大的差別。盡管其后中國公司法經歷了修改完善，但是受中國整體法制環境和經濟發展水平的制約，政企不分的制度化行為方式，仍然沒有實質性的改觀。其主要表現之一，就是股票市場沒有成為經濟的晴雨表。近期股票發行制度上“中國式注冊制”的提議，如果舍掉西方成熟注冊制所要求的基本條件，必然走上中國股市的老路。既要追求成熟制度所達成的目標，又不滿足這些制度所要求的基本前提條件，這種思維邏輯既違背常理，在實踐上也具有極大的危害。美國有限責任制度建立的歷史，在公司制度建立方面給我們提供了有益的啟示，即不僅要在法律上有明確的規范和約束，而且更為重要的是要在法律的執行和制度化的行為模式方面，必須符合市場經濟的要求。沒有與有限責任制度相適應的社會和文化環境，現代公司制度的本來功能就只能是緣木求魚。

貨幣與金融的本質及其特殊性

關于貨幣和銀行風險的公共管理問題。第4章美國銀行業政策和貨幣風險管理的實踐給予我們極其有益的啟示。近來，比特幣、互聯網金融在中國成為人們廣泛議論的主題。新技術帶來的創新，給人們認識貨幣、銀行等傳統金融問題帶來極大的困惑。比特幣（Bitcoin）這種虛擬的電子符號，自2009年由中本聰創制誕生以來，受到許多中國居民的熱捧。2013年2月底，一個比特幣100多元人民幣，4月10日，價格沖高到1540元，兩天之后，價格跌落一半。5月，比特幣最低跌到300多元。其后經歷暴漲，11月19日一度沖高到8000元，較年初時上漲近80倍。2014年3月27日，比特幣在中國的價格是3561元，其儼然一種暴漲暴跌的投機品種。中國是全球虛擬幣最大的市場，一定程度上左右著它的價格，就比特幣而言，目前中國占全球比特幣交易量的60%（2013年4月，僅為10%）。2013年12月5日，一行三會和工信部聯合下發了有關防范比特幣風險的文件（289號文）。文件界定比特幣不是真正意義的貨幣，是一種虛擬商品，要求金融機構和支付機構不得直接或間接為客戶提供其他與比特幣相關的服務等。2014年3月下旬，中國人民銀行向央行各分支機構下發《關于進一步加強比特幣風險防范工作的通知》，要求各銀行和第三方支付機構關閉比特幣中國（BTCChina）等15家境內比特幣平臺的所有交易賬戶，完全切斷了比特幣的資金鏈。而美國國稅局在3月25日，將比特幣視為資產，適用股票和易貨交易的相關規定，不將它認定為貨幣。但是，德國已經明確將比特幣合法化，加拿大則誕生了第一臺比特幣ATM機。

那么，比特幣的性質究竟是什么？耶魯大學教授羅伯特·希勒（Robert Shiller）在2014年3月2日《紐約時報》的文章《尋求穩定的電子貨幣》（In Search of a Stable Electronic Currency， New York Times， March 2， 2014）中說，比特幣一開始就找錯了方向，選擇了交易媒介和儲藏手段兩個傳統的職能。比特幣提供了一種電子貨幣挖礦的方法，希望以此可以代替現金和銀行賬戶。然而根本不存在這種需求。數十年來，貨幣在這些方面表現很好。如果將重心放在另一個典型的職能，效果會更好，那就是作為“計賬單位”的貨幣，亦即一種基本的經濟計量基準。并且，列舉1967年以來智利采用名為“發展單位”（the unidad de fomento，簡稱UF）的通脹指數記賬單位。還有他和約克大學的馬克·卡姆斯特拉（Mark Kamstra）共同倡導的“萬億（trills）”單位，它等于一個國家或地區最新年度GDP預測值的萬分之一。但是，如果真是如同歷史上“紋銀”那樣的虛銀兩的抽象的計價基準，比特幣就不會出現目前嚴重的泡沫投機。現實情況是，泡沫投機盛行，風險迭現，地處日本的比特幣交易所Mt. Gox已經在2月倒閉。比特幣的初始意圖與希勒教授的思想完全不同，它是要在完全的意義上取代我們現實生活中的既存貨幣，也就是行使貨幣的全部職能。那么，它真的能充當貨幣嗎？

第一，人們認定比特幣可能取代傳統貨幣，是看重它的固定發行量所體現的稀缺性和有限性，它的最終發行量是在2140年達到2100萬的固定數額，既不增加也不減少。憑借這個特性，人們希望以它作為一種穩定的價值基準，這樣就可以避免現行主權貨幣因為貨幣當局政策失當貨幣供給過多，導致物價的波動。但是，這個特性也是黃金所具有的。一些主張以黃金為貨幣本位的人們，正是出于這樣的考慮。自二戰以來的歷史表明，黃金本身終究不適于充當貨幣。其原因就是二十世紀二三十年代凱恩斯反復指出的，黃金供應跟不上世界各國商品交易和投資對貨幣的需求，如果固守以黃金作為貨幣是極其迂腐和落后于時代的。而以它為基準來實施貨幣供給，必然對經濟產生極大的危害，1929年-1933年經濟大蕭條期間美國不能進行有效的彈性的貨幣供給政策的失敗就是明證。金本位制盡管形成物價穩定、匯率穩定的基礎，但是，不得不退出歷史舞臺。比特幣數量的固定和有限性，不能滿足經濟社會對貨幣的現實的靈活需求。事實上，在金本位制度下，用做價值單位的并不是某種具有固定價值的東西，而是價值變動頗大但重量固定的黃金。在19世紀末到20世紀20年代近半個多世紀，這就產生了美國以黃金為本位的價值基準美元的不斷波動。也就是說，單位美元的含金量固定，隨著黃金價格的變化，其實際價值在變，結果美元作為產品和勞務的價值尺度功能就受到傷害。而就價值尺度而言，按照同樣的道理，今天的比特幣本身的價格在變，如果以它為價值基準，以現存流通貨幣來行使價值尺度職能就出現了同樣的矛盾。而就黃金的屬性來說，它在歷史上乃至今天超越時空的可接受性，決不是虛擬的比特幣能夠比擬的。

第二，貨幣各種職能的發揮，是建立在國家的貨幣風險管理基礎之上的。在交易活動中產生的貨幣，既是市場交易的媒介，又是法律制度的結果，它是以國家強制力為基礎的。因此，貨幣具有強烈公法色彩。法定唯一性、國家信用性和高度流通性，是貨幣的基本法律屬性。這些屬性都是主權國家通過中央銀行的一系列政策措施體現出來。歷史經驗表明，一個國家在建立過程中，政府官員的首要任務之一就是確定記賬單位，即為了滿足會計和交易目的而確立標準公制單位。而比特幣的供給和流通超越了中央銀行的管理與控制，打破了法定貨幣權力與風險責任的對稱原則，而且其本身是沒有任何使用價值的人為虛擬符號，僅僅以它自命不凡的程序支持，不足以為經濟的正常運行提供貨幣工具，這必然破壞正常的經濟秩序。比特幣在特定人群范圍內可以作為計價的籌碼，但是絕對不能充當主權貨幣和世界貨幣。歷史經驗表明，非黃金的本身無價值的貨幣形式，必須以國家強制力為基礎，才能承擔貨幣的職能。比特幣的非中央銀行化和非國家化，必然導致其貨幣職能的自我否定。

第三，假定整個世界的貨幣全部替換為比特幣，便涉及貨幣生產本身的成本負擔問題。按照傳統貨幣供給的思路，如果是現鈔和銅錢之類的通貨，人們只是按它的面值來接受。貨幣持有者從來不會承擔貨幣的生產費用。現代社會的主權通貨包括人民幣，其印制費用都與持有者無關。歷史上確有北宋的紙幣“交子”一貫在兌換銅錢時，持有者支付30文工墨費的事例。但是，即使是中國銅錢流通的時代，銅錢本身的成本也不是持有者的責任。我們來看一個明朝的例子。1574、1575年，中國苦于銅錢不足，但是，剛開始統治的萬歷皇帝中央政府因成本很高也難以增加發行。按照負責銅錢鑄造的官廳工部尚書郭朝賓的說法，鑄造銅錢5文要耗費銀1分的成本，而銀1分按當時比價相當于銅錢7文。也就是說，每鑄造5文銅錢必須承擔2文赤字費用。但是，政府在1576年開始大量鑄造發行了萬歷通寶。〔3 〕 （P90 ）倘若比特幣要成為替代現存社會所有貨幣的唯一貨幣形式，比特幣本身的成本決不能由持有者承擔，自然也就不應當出現泡沫投資優先獨占的情況。比特幣的現實表現表明，它至多是一種資產，甚至是一種賭博，絕不是一種貨幣。

中國近期所謂“互聯網金融”及對它的追捧，與其說具有深思熟慮的理論根據，不如說是金融管理部門面對互聯網技術提供的集資便利在監管上的放松。根據傳統銀行所固有的存貸業務和信用貨幣創造功能的基本特征，不存在所謂互聯網金融和金融互聯網的區分。互聯網在金融服務的特定環節無論提供了怎樣的技術支撐，但是，不能改變金融服務的本質。其性質的界定完全取決于其經營的內容，只要其經營的產品是貨幣資金，就必須列入傳統的金融監管范圍之內，并且受特定的監管規則約束。倘若其涉及存貸業務，就必須按銀行的法規來執行準入和監管。

與1990年代比較，“互聯網金融”的發展，首先來源于產業界限的突破。互聯網電商平臺向金融業務擴展和滲透，打破了我國金融業和其他產業分軌的既有準則。阿里巴巴借著電商信息閉環的優勢進入金融業，成立阿里金融，實現了產業與金融的結合，引來無數的跟隨者。它初始以電商為主業，有本來的盈利渠道，通過創造“消費時點”的社會認可優勢，繼而打破既有法律的約束，向金融領域滲透。它既不承擔合規金融機構的各種成本，又不受相關法規的約束，在此基礎上形成的成本節約和豐厚利潤，客戶群的擴大，完全源于監管的缺失，純屬制度性紅利。面對管理的失序，銀行等金融機構進退失據，甚至反過來發展電商！其次，從其具體的產品內容來看，其快速發展也完全源于監管的缺乏和放松。“互聯網金融”余額寶之類產品的主要盈利模式，完全基于它與貨幣市場基金的聯姻，它無須接受監管卻實現了貨幣市場基金的發行功能。而貨幣基金通過在銀行的同業存款實現盈利，完全偏離了直接融資工具的性質。由于與實體經濟沒有直接的關聯，資金的使用效率仍然取決于銀行的經營管理能力，互聯網金融有利于合理配置資源的說法毫無根據。倘若將部分資金直接貸給客戶，并在結算中創造信用貨幣，則完全屬于商業銀行的經營領域。簡言之，只要從事存貸款并在為客戶辦理結算過程中創造信用貨幣的機構，都必須按照既有的銀行業法規接受準入約束和監管。電商平臺的理財工具可能有創造信用貨幣的功能，第三方支付是切取了傳統銀行的支付功能環節，眾籌之類P2P網貸平臺成為單個自然人之間的民間融資的集合形式，放大了風險。這些憑借新的技術條件對傳統銀行業務和功能進行切塊和分割之后以新的面貌出現的機構，仍然必須以銀行和相關的金融法規進行準入和管理，絕不能出現監管真空。目前盛行的法無禁止即可行的論調，忽視了我國現有法律體系并非建立在此原則之下的特定背景。如果要堅持這個原則，就必須首先徹底重新塑造既有的法律體系。

所謂互聯網金融節約交易費用，完全是監管缺位和行業準入原則缺乏的表現。互聯網以草根金融、民生金融作為自身集團利益的借口，來形成政治壓力和社會壓力。實際上，互聯網金融的管理團隊和客戶，均不是草根，它唯一的草根性就是“低門檻”，也就是沒有監管。面對所謂“互聯網金融”，學術界和政策制定者如何抉擇，撇開特定的集團利益，取決于對從事貨幣創造和支付的金融機構銀行的特殊地位的正確認識。美國銀行業政策演變體現出的貨幣風險公共管理的價值原則表明，萬變不離其宗，關系到貨幣流通、支付手段穩定的銀行金融機構，必須進行特殊的監管和行業準入。這便是本書第4章給我們帶來的啟示。

迫在眉睫的社會保障問題

社會保障制度的建立和完善，是一個社會走向成熟的重要標志。如同第7章所述，美國社會保障政策從失業保險（就業保證、強制失業保險），到老年保險（保險和生活援助）、退休風險的管理（長壽風險、工作持續期風險、投資風險）經歷了不斷的立法改進，涉及到勞動者生活的方方面面，最后形成完備的劃時代的1935年《社會保障法》，解決了勞動者的失業和老年收入不足的保障問題。但是，強制健康和殘疾保險的缺乏卻成為這個重要立法的缺憾。這不得不在后來的立法修正中進行彌補。其中，強制健康保險方面，1960年代建立了面向老年和殘障人士的國家醫療護理計劃（Medicare）和針對低收入公民的聯邦政府暨州政府保險項目醫療援助（Mediaid）。但是，美國是唯一沒有全民醫保的發達國家，醫保體系開支高、效率低。奧巴馬2009年上任以來，醫療改革是最為重要的國內政治議題。2010年3月22日，在遭到共和黨眾議員一致反對的情況下，美國眾議院通過了最終版本的醫改法案。奧巴馬總統在關于國會醫保改革表決通過的講話中稱：“今晚，經過將近100年的討論和挫折，經過數十年的嘗試，經過一年的不懈努力和不斷爭論，美國國會終于宣布，美國勞動者、美國家庭和美國小企業可以確信，在這個國家，疾病和意外都不會危及他們畢生奮斗所追求的夢想。……這一天表明美國夢又砌下了一塊堅固的基石。”但是，該法案在實施過程中卻遇到了巨大困難，其前景尚需拭目以待。美國社會保障立法的歷程，充分反映了政策制定者和美國國民所遵循的價值和原則。

2012年我國提出到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標，社會保障制度的建立和完善是其中的重要內容。就其中的養老保險制度而言，轉制成本和歷史欠賬以及人口老齡化帶來巨大的財務壓力和資金缺口，給我們提出了嚴峻的挑戰。如何構筑與我國經濟社會發展水平相一致，各階層和各地區人民獲得既具有歷史連續性又合理的社會保障，是擺在學者和政策制定者面前的重要課題。近來，一些輕率的論調（如退休“園丁論”），既缺乏可操作性，也缺乏理論支持。我們必須吸收人類社會一切知識成果和經驗，才能在建立完善的社會保障制度過程中少走彎路。美國社會保障政策的演進及其所遵循的價值原則，是重要的參考資源。

除了上述幾個方面之外，本書的其他部分都與我們碰到的現實問題密切相關。特別是第9章有關環境保護的立法經驗，對于我國目前遇到的空前的環境污染問題（2012年12月以來霧霾天氣成了北京的常態），具有重要的參考價值。

在翻譯本書的過程中，美國不同歷史時期的學者對現實問題的關注和解決以及他們所遵循的準則，給筆者留下了深刻的印象。當今中國學者特別是經濟學領域，理論和方法都以歐美為參照，但是，對美國等西方國家經濟制度的源流和經濟理論及政策形成的現實決定因素，卻缺乏深入的了解，止步于皮相的層次。本書從長時段的視角論述了美國公共風險管理政策的演進及所遵循的價值原則，是理解當前美國經濟問題和理論政策的一把鑰匙。

注 釋：

①戴維·莫斯教授著的這本書于2002年出版，2014年8月由何平教授翻譯，人民出版社出版。

參考文獻：

〔1〕〔英〕科大衛.公司法與近代商號的出現〔J〕.中國經濟史研究，2002（3）.

〔2〕William Kirby.China Unincorporated：Company Law and Business Enterprises in Twentieth Century China〔J〕.Journal of Asian Studies，1995（54）.

〔3〕〔日〕黑田明伸，著.貨幣制度的世界史〔M〕.何平，譯.北京：中國人民大學出版社，2007.

責任編輯 于曉媛