33縣市區擬試點農村土地制度改革

京華

十二屆全國人大常委會第十三次會議日前審議了國務院關于提請審議《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》的議案。北京市大興區、上海市松江區等33個試點縣級行政區域，擬暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。

試點1 集體經營性建設用地可入市

與國有建設用地使用權同等入市同權同價

暫時停止實施土地管理法第四十三條和第六十三條、城市房地產管理法第九條關于集體建設用地使用權不得出讓等的規定，明確在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。

受國務院委托，國土資源部部長姜大明在作草案說明時表示，為落實黨的十八屆三中全會決定關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革的要求，去年12月31日，中辦、國辦聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取30個左右縣（市、區）行政區域進行試點。“試點涉及突破土地管理法、城市房地產管理法中的相關法律條款，需要提請全國人大常委會授權國務院在試點期間暫停執行相關法律條款。”姜大明說。

為試點集體經營性建設用地入市，國務院提請全國人大常委會授權，在33個試點縣（市、區）暫時停止實施土地管理法第四十三條和第六十三條、城市房地產管理法第九條關于集體建設用地使用權不得出讓等的規定，明確在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。

作為這一改革試點的“風險管控”措施，試點行政區域只允許集體經營性建設用地入市，非經營性集體建設用地不得入市。“入市要符合規劃、用途管制和依法取得的條件。入市范圍限定在存量用地。同時建立健全市場交易規則，完善規劃、投資、金融、稅收、審計等相關服務和監管制度。”姜大明說。

【解讀】兩大前提管住土地流轉范圍

農村集體經營性建設用地入市有兩個前提條件：符合規劃、用途管制。

中國人民大學公共管理學院副院長、土地管理系教授嚴金明表示，土地在規劃之初就明確用途，有農業用地，有建設用地，下面又細分出多種用途，大概有十多個種類。“這里所說的規劃是經過政府審批的《土地利用總體規劃》，全國共有5級，各個地方都有。比如大興，有大興區的《土地利用總體規劃》，這是需要北京市政府審批的，同時各個鄉鎮還有規劃，是市政府委托市國土局審批的，在做規劃的時候，已經把各個地方土地的數量、結構、空間全部都安排好了，這個規劃不能輕易調整。”嚴金明解釋說。

嚴金明表示，“用途管制”與“符合規劃”這兩個前提條件可有效管控農村可流轉土地的范圍。“在城鄉接合部，比如大興，可流轉的土地可能會比其他的純農村要多一些。”嚴金明說。

經營性建設用地和非經營性建設用地如何界定？嚴金明表示，非經營性建設用地主要是一些公益性、農村和農民自用的建設用地，比如醫療衛生、教育等。一般來說，非經營性建設用地流轉的可能性比較小，本身利潤幅度小，流轉的迫切性也不大。

試點2 被征地農民收益比例將提高

補償標準應考慮土地用途區位等情況

暫時調整實施土地管理法第四十七條關于征收集體土地補償的規定，明確綜合考慮土地用途和區位、經濟發展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補償標準，安排被征地農民住房、社會保障。加大就業培訓力度，符合條件的被征地農民全部納入養老、醫療等城鎮社會保障體系。有條件的地方可采取留地、留物業等多種方式，由農村集體經濟組織經營。

為試點農村土地征收制度改革，國務院提請全國人大常委會授權，在試點區域暫時調整實施土地管理法第四十七條關于征收集體土地補償的規定，明確綜合考慮土地用途和區位、經濟發展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補償標準，安排被征地農民住房、社會保障。加大就業培訓力度，符合條件的被征地農民全部納入養老、醫療等城鎮社會保障體系。有條件的地方可采取留地、留物業等多種方式，由農村集體經濟組織經營。

姜大明表示，試點行政區域將合理提高被征地農民分享土地增值收益的比例。國務院有關部門將通過推進征地信息公開、完善征地程序等方式，加強群眾對征地過程的監督。

【解讀】失地農民入社保不應一刀切

全國人大常委會對決定草案進行分組審議時，令狐安委員表示，草案規定的一個重要內容是符合條件的被征地農民納入養老、醫療等城鎮社會保障體系。城鎮現在實際上是兩個保障體系，一是城鎮職工保障體系，二是城鎮居民保障體系，究竟把被征地農民納入哪個保障體系？目前各地一般是把被征地農民納入居民的保障體系，但居民保障體系相比職工保障體系來講起步比較晚，標準比較低。

令狐安認為，被征地農民和城鎮一般居民有一個很大的區別，他們交出來的是生產資料土地。把這個擁有權轉讓以后，如果完全一般地按照城鎮居民，水平偏低，將來還是包袱。令狐安建議不應搞一刀切，應視情況而定，比如近郊農民、城中村農民補償標準應比較高，多交納一些錢就可以納入城鎮職工保障體系等。

叢斌委員建議將“合理確定土地征收補償標準”中的“合理”改為“綜合”。他認為“合理”不好把握，補償標準不是誰認為合理就合理，誰認為不合理就不合理，而應依據土地的用途、區位、經濟發展水平、收入等情況綜合確定。

試點3 宅基地推自愿有償退出機制

轉讓僅限在本集體經濟組織內部

暫時調整實施土地管理法第四十四條、第六十二條關于宅基地審批權限的規定，明確使用存量建設用地的，下放至鄉（鎮）人民政府審批，使用新增建設用地的，下放至縣級人民政府審批。

關于農村宅基地審批制度改革試點，國務院提請全國人大常委會授權，在試點區域暫時調整實施土地管理法第四十四條、第六十二條關于宅基地審批權限的規定，明確使用存量建設用地的，下放至鄉（鎮）人民政府審批，使用新增建設用地的，下放至縣級人民政府審批。

作為這一試點的“風險管控”措施，試點行政區域在現階段不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，宅基地退出實行自愿有償，轉讓僅限在本集體經濟組織內部，防止城里人到農村買地建房，導致逆城市化問題。

【解讀】放開城里人農村買房可能性小

嚴金明表示，城里人去農村買房，或者買地建房，現在的政策是不允許的，以后估計也很難。我們國家是人多地少，耕地更少，國家要考慮糧食安全，考慮耕地紅線，如果放開城里人到農村買地建房，因為城里人的購買力是很強大的，這樣的話可能會對農村耕地保護紅線帶來沖擊。另外，如果允許城里人到農村買房，還存在城里人在城里、農村兩頭占地的問題，“我們國家本就人多地少，這樣的國情不允許放開。”嚴金明說。