旅游城市生態補償機制與政策措施研究

劉亦雪

摘要：隨著生態環境問題日益嚴峻，構建生態補償機制對生態環境進行修復已成為一種有效公共政策工具，各省市也逐步開展了多樣化的生態補償實踐。文章對國內外生態補償的研究文獻進行綜述，分析了秦皇島生態補償的初步實踐，創新性把旅游者納入生態補償中，構建了旅游城市的生態補償機制模型，并提出進一步完善生態補償機制的對策措施，旨在對我國旅游城市生態補償機制的構建和完善提供借鑒。

關鍵詞：生態補償機制；旅游者；政策措施；旅游城市；秦皇島

一、引言

生態補償最早源于1976年德國實施的Engriffs-regelung政策，1986年美國開始實施的濕地保護No- net- loss政策也體現了生態補償原則。生態補償是以保護自然生態系統服務功能、促進人與自然和諧為目的，運用財政、稅費、市場等手段，調節生態環境保護的相關利益方經濟利益關系，以公平分配相關各方環境保護責任和義務，并實現生態環境保護外部利益內部化的一系列制度安排和政策措施。總的來說，生態補償是一種將生態環境的外部公共性轉為內部效應的一種經濟調節工具，是改善全球生態環境狀況的一種對策。我國廣泛開展了生態補償理論和實踐方面的研究，但旅游城市生態補償機制的文獻極少，秦皇島作為服務業綜合改革試點與旅游綜合改革試點的“雙試點”城市，也開始逐步探索生態補償實踐方案；本文借鑒國內外生態補償經驗，創新性把旅游者納入生態補償中，構建了旅游城市的生態補償機制模型，以改善旅游目的地生態環境，促進旅游業與目的地經濟、社會、文化、生態的可持續發展。

二、生態補償國內外研究述評

縱觀國內外生態補償的研究文獻，生態補償多是從生態學、資源環境經濟學、制度經濟學、法學等學科進行的，研究內容包括生態補償概念（CuPera，1996； Lofo ReSources Focu，1999；莊國泰，1995；賈大武，2004）；生態補償機制的生態資本理論、產權經濟理論、利益博弈理論等理論研究（2001；Perrot-Maitr）；生態補償方式的研究（萬軍，2005；吳學燦，2006）；生態補償標準的研究（Bienab，2006；Morana，2007；鄭海霞，2006）；生態補償評價和效應分析進展（Morris，2006；劉明遠，2006）。國內外的生態補償實踐集中于林場、濕地、自然保護區、耕田、河流湖泊、海洋流域、礦產資源等方面。針對旅游城市建立生態補償機制的文獻極少，而旅游者的來訪對旅游城市的生態環境的確產生了重要影響，特別是節假日期間；韓國、新加坡、威尼斯等旅游城市開始征收旅游稅，用于當地生態環境恢復，探索我國旅游城市生態補償機制成為新課題，比如秦皇島北戴河區為了旅游發展放棄了許多高稅收的工業項目，可通過一定的途徑予以補償。

三、秦皇島生態補償現狀和實踐

秦皇島作為服務業綜合改革試點與旅游綜合改革試點的“雙試點”城市，旅游業在其經濟發展中占重要地位。2014年，秦皇島國內外旅游人數達2 851.97萬人次，實現旅游總收入293.62億元，占全市生產總值的24.47%，旅游業逐漸成為秦皇島市的戰略支柱性產業。秦皇島為了修復當地生態環境，在流域、海洋環境、排污減排等方面開展了生態補償的初步實踐，逐步實施了海濱生態恢復工程、碧海行動計劃、北戴河及相鄰地區近岸海域生態環境綜合整治工程等措施。另外，以主要河流斷面生態補償機制為重點，強力推進水環境質量的改善，強化重點排污企業的整治與補償收費，新出臺的《生態補償金管理辦法》，進一步規范了生態補償金收繳和管理。隨著旅游者逐年遞增，旅游者不當的行為也會對當地生態環境帶來負面影響，在構建秦皇島生態補償機制時把旅游者納入其中。

（一）水生態環境方面

水庫和河流水質方面，秦皇島市集中式飲用水源地各監測斷面水質年均值符合地表水Ⅱ類標準；秦皇島市設置各類水質監測斷面19個，集中在戴河、湯河、石河、洋河、青龍河、飲馬河、新開河等流域，全年共進行了12次監測，水質監測類別如圖1，V類及劣V類的斷面主要集中在洋河盧王莊斷面和飲馬河全程。

秦皇島在水生態環境方面開展了生態補償的實踐，設置水質監測面，實施跨界斷面水質目標責任考核機制和生態補償機制，通過對各縣區跨界斷面水質目標考核，扣繳生態補償金130萬元，實施“七河”污染綜合治理實施方案，促進水生態環境的改善。

（二）海洋生態環境方面

海洋環境方面，秦皇島大部分海域符合一類海水水質標準。編制完成《北戴河及關聯區域近岸海域污染防治與生態修復實施方案》，為做好海洋環境綜合整治與生態修復提供技術支撐。同時加強入海河流綜合治理，實施污水集中處理、河道生態修復、重點污染企業治理、流域生態建設等措施。于2011年6月發生的溢油事故對秦皇島市海洋生態環境造成了破壞，中海油和康菲公司高層與秦皇島市達成初步共識，提供30 455.7萬元生態補償金，用于秦皇島市漁民補償和海洋生態環境修復，這是生態破壞主體通過支付生態成本對生態環境進行的修復。

（三）農林生態環境方面

秦皇島針對農業生態環境方面采取以預防為主，綜合防治的策略，以物理防治和生物農藥防治為主，采取切實可行的措施對秸稈焚燒進行綜合利用。森林方面進一步創新造林激勵措施，安排“以獎代補”資金2074萬元，對造林綠化完成得好的縣區實施獎勵，努力打造綠化亮點工程。另外，秦皇島于2013年核定了1031戶排污申報，征收排污費23422.27萬元；市級環保專項資金項目135項，安排資金16518萬元。并建立《秦皇島市重污染天氣應急預案》，積極開展燃煤鍋爐污染綜合治理，建設國家級和省級生態鄉鎮，為旅游立市奠定良好環境基礎。

四、秦皇島生態補償機制模型構建

目前很多國家開始征收旅游稅，韓國于2004年開征觀光稅，威尼斯及新加坡、菲律賓、泰國等東南亞國家也陸續征收旅游稅，征收的旅游稅用于旅游相關公共服務支出，比如景區公共設施改善、旅游生態環境修復，也用于補貼保護環境的企業和當地居民。

生態補償機制的建立過程是各相關利益方相互博弈的過程，根據秦皇島生態補償現狀與實踐，把旅游者納入生態補償，創新性構建適合秦皇島生態系統特征的生態補償運行機制模型（如圖2），政府作為主導部門，用生態補償金的收取和補償支付調節各利益相關者對環境的影響，從而實現旅游目的地生態環境與旅游業的協調互促發展。

如圖2所示，生態破壞主體主要包括當地居民、企業和旅游者，當地企業不考慮生態環境責任的隨意排污、旅游目的地居民的生活垃圾及生活污水等未經處理隨意丟棄和排放、旅游者超負荷來訪及不文明旅游等行為會對當地的景區景點、林場、濕地、自然保護區、河流湖泊、海洋流域等生態環境造成破壞。區域生態環境破壞會對“區域內依存主體”當地居民的生活環境和企業辦公環境造成損害，使其居住環境不再優美；而以旅游者為代表的區域外來訪主體，其旅游綜合體驗、旅游滿意度也會因生態環境破壞出現不可避免的下降趨勢。

由于生態環境的外部性特征，生態環境受到破壞后，以政府為主導的生態補償主體需要投入相應的生態補償金、人才技術成本等對生態環境進行恢復；同時要對生態環境進行實時監控，定期對生態環境保護區域進行評估，構建生態環境長效監控機制，做好監督與績效考評，比如設置各類水質監測斷面對流域生態環境進行實時監測，評估各政府分部門權責與績效。生態破壞主體當地居民、企業和旅游者需要支付生態恢復成本，區域內依存主體當地企業因其隨意排污支付相應的生態補償稅，旅游目的地居民因隨意丟棄生活垃圾、排放生活污水等不正當行為支付生態補償成本，區域外來訪主體旅游者為其旅游行為支付一定旅游稅，通過生態補償主體的補償支付行為和生態破壞主體生態成本支付來恢復各分區生態系統。生態補償的對象具體包括以犧牲經濟發展保護環境為代價的當地政府，比如秦皇島北戴河區為了生態環境和旅游業發展放棄了許多高稅收的工業項目，還包括為保護生態環境而喪失發展機會的企業和居民等。當生態環境得到恢復后，當地居民、企業、旅游者等因享受到優美的環境而又成為生態環境的受益者。對于旅游者，旅游目的地優美的生態環境將吸引旅游者前來追求親近自然的旅游體驗，其高旅游滿意度的旅游經歷、愉快的旅游綜合體驗將為旅游目的地帶來更多的旅游者，由于旅游關聯乘數效應，旅游業的發展將帶動交通業、餐飲業、住宿業、娛樂業等的快速發展，激發當地經濟成幾何梯度發展，旅游目的地經濟社會發展反過來又為生態環境補償提供了強大的資金、人力和技術支持，兩者相互促進、和諧統一。

在此生態補償模型中，政府作為主導者，可以采取豐富多樣的生態補償方式，可以通過資金補償方式進行補償，也可以通過相應政策、人才保障、科技支持、項目支撐、勞動力轉移支付等形式進行生態保護。旅游城市生態補償模型中運用“破壞者恢復、受益者補償、污染者付費”的原則確定生態破壞主體和生態補償主體的權責關系。政府作為主導者應制定合理的補償標準，結合生態恢復成本核算、意愿價值評估、生態服務價值量及當地實際支付能力等確定補償標準；合理設定生態補償周期，以周期為標準進行補償和監測，并且對生態補償的全過程進行有效監督，以保證生態補償機制高效率運轉，實現旅游目的地生態環境與旅游業、經濟可持續發展。

五、建立和完善秦皇島生態補償機制的對策

（一）實施政府主導與市場機制協調推動的補償模式

旅游城市生態補償中，應積極推動政府與市場協調發展的補償模式。由于生態環境的外部性特征，當地政府作為補償主體，起著主導作用；而運用市場手段調控生態補償機制，可以改變政府“埋單”引起的財政經濟困境，補償主體政府可以通過完善相應的配套政策措施來保障市場補償體系順利運轉。荷蘭、美國、德國等國生態補償實踐經驗表明，盡管政府作為生態效益最主要的購買者，采取了財政轉移支付等多種補償方式，但市場競爭機制發揮著重要的調節作用，可以運用經濟政策和市場機制來提高生態環境效益。旅游城市秦皇島在建立生態補償制度的過程中應遵循市場競爭機制規律采取市場調節和政府協調推動的補償模式，逐步完善環境稅收制度和排污收費治理制度，完善生態環境補償標準、交易機制，強化以流域、海洋等大生態的區域間生態補償和以企業、旅游者為主體的市場補償機制。

（二）結合秦皇島實際創新補償方式，促使補償主體多元化

秦皇島需要采取補償的生態環境包括水庫流域、景區景點、濕地、海洋、林場等。根據自身實際，秦皇島可通過統一征收國家生態補償稅，實施技術和生態項目補償政策，設置生態補償費、設立生態建設專項資金等多種方式優化生態補償體系。另外，秦皇島屬旅游城市，結合旅游業發展狀況，補償主體不僅包括當地政府，還包括生態環境造成破壞的當地企業、居民及旅游者。可選取相應片區作為旅游生態補償試點，如北戴河區，通過征收旅游稅促進生態環境恢復，通過實踐優化生態補償主體。

（三）優化生態補償投融資渠道， 保障生態補償機制有效運行

為保證生態補償項目的順利實施，達到預期的生態恢復目標，籌集項目資金是其中一項重要的任務。為保證生態補償機制得以更有效地推行并形成長效機制，秦皇島可以通過總結國內外旅游城市實施生態補償機制試點的經驗教訓，借鑒國內外有關生態補償制度實施的成功經驗，優化生態補償投融資渠道，逐步建立以國有資本為主導的投資主體多元化、投資機制市場化的生態補償投融資體制。秦皇島可以通過國家財政資金、銀行信貸資金、非銀行金融機構資金等渠道優化生態補償投融資渠道，政府作為主導部門要做好生態補償資金的籌集、管理、使用、評估等各項工作。

（四）強化生態補償政策保障，完善政府支持系統

我國生態補償管理一直采用“政府主導”模式，在這種模式下，各級部門分別負責各地生態環境的建設、生態項目的立項、生態補償的實施等方面的工作。秦皇島要充分發揮各級政府的主導作用和企業的主體作用，融入旅游局、旅行社等相關旅游部門和企業，建立健全生態補償競合機制，統一協調旅游城市生態補償工作的開展。此外要加強政策上的保障，采取相應的扶持政策和有力的措施保證，以國家和省里制定的有關生態補償的法規和制度為依據，完善秦皇島生態補償的各項政策措施，切實促進生態環境的改善。

（五）完善生態補償管理體制，提高公眾參與意識

由于生態補償客體的區域性特性，比如秦皇島流域生態補償、林場生態補償、海洋生態補償等，補償范圍較大，具體主管部門也較難界定，可能流域的一段由一個主管部門負責，另一段區域隸屬其他主管部門管理，造成生態補償多頭管理的現狀，生態補償機制無法高效運行。秦皇島可將環境保護局作為生態補償的牽頭管理部門，并發動林業局、環保局、旅游局、土地管理局等相關部門協同管理，同時加強區域合作，制定規范化的補償標準，完善生態補償管理體制。同時，發揮社會輿論的引導功能，加大旅游城市生態補償宣傳教育力度，提高公眾環保參與意識，鼓勵公眾監督補償機制的實施；旅游咨詢服務部門、旅行社等旅游機構倡導旅游者進行生態旅游，旅游中注意保護生態環境；提高政府監管力度，促使秦皇島生態補償機制能夠有效運行。

六、結論

伴隨旅游業的發展，旅游者也會對旅游目的地生態環境帶來各種各樣的影響，本文創新性把旅游者納入生態補償中，構建了旅游城市的生態補償機制模型，剖析了生態補償運行機理，并提出進一步完善旅游城市生態補償機制的對策措施，以期實現生態環境的可持續發展，達到生態環境與社會經濟多贏的戰略目標。

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*本文屬國家社會科學基金項目“旅游業促進經濟增長機理、創新模式與整合戰略研究”（09BJY087）、河北省社會科學基金項目“旅游宰客現象的形成機理、影響因素與監管路徑研究”（HB12GL054）、河北省科學技術研究與發展計劃軟科學研究項目“基于可拓工程法的冀中南區域旅游產業發展深化機制及開發戰略”（12457204D-18）的部分研究成果。

（作者單位：鄭州電力職業技術學院）