行政事業單位項目預算管理的探討

郭佳

[摘要]項目預算在行政事業單位單位部門預算中占有十分重要的地位，但在實踐中基建類項目管理存在著年度預算不清、預算管理不到位等困擾，非基建類項目預算管理也存在著人為將項目按年度分割、放大項目預算等困擾。圍繞實踐中的這些困擾，從項目預算管理理論與認識層面進行探討研究，可以有效改進相關工作。本文從轉變政府職能、落實主體責任、管理理念與方法等角度提出了完善和改進項目預算管理的建議。

[關鍵詞]項目預算；項目管理；預算管理；建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.25.143

為建立和完善公共財政預算管理體系，2000年以來，財政部逐步推出部門預算等改革舉措，項目預算作為行政事業單位部門預算的重要組成部分，其管理水平會直接影響到預算執行，進而影響財政資金的使用效益。作為一名預算管理人員，既要嚴格執行預算管理制度，又要圍繞并服務于部門（單位）發展目標；既要貫徹落實領導指示精神，又要協調項目管理人員，盡力做到全面科學的項目預算管理，但在具體實踐中常常會面對諸如“預算編制要注重科學性、準確性，并嚴格執行和監督執紀”，“申請預算資金要加一定的‘保險，錢多了可以結轉，錢少了會誤事”等等，“魚與熊掌”式的選擇困境。從實踐中的困擾出發，在理論與認識層面進行認真的探討，對于改進我們的項目預算管理工作具有很大的現實意義。

1 實踐的困擾

行政事業單位項目預算資金主要來源為財政補助收入和事業收入，若從公共預算收支兩條線的角度來看則均來源于財政收入的再分配。為了把事兒能盡可能說明白，本文暫且將項目分為兩類，一類是基建類項目，另一類是非基建類項目。這兩類項目的主要區別在于，基建類項目遵循統一的基本建設程序，從立項申請、可行性研究、初步設計都要進行較為嚴格的項目評審和審批，項目的總投資是明確的，所需資金一般全部來源于財政補助收入，投資控制一般以批準的初步設計概算為依據，項目審批部門為各級發展改革部門。非基建類項目一般沒有統一的項目審批程序，項目各環節的評審和審批也沒有統一的規定和要求，項目總投資有時并不十分明確，所需資金往往不全來源于財政補助收人，投資控制多以年度預算為依據，項目審批部門為各級財政部門。

1.1 基建類項目

1.1.1 困擾一：總投資明確，但年度預算不清楚，往往出現“拍腦袋”的情況

基建類項目工程量、勞動定額、價格及費用標準相對明確，項目定義較為清晰。初步設計概算批準后，項目總投資、分項構成及投資是明確的，準確性也較高。但實踐中由于項目施工進度安排主要在施工圖設計階段解決，因此，初步設計批準后難以立即準確測算工程進度和年度資金需求，申請年度預算不清楚，往往靠“拍腦袋”來確定，由于擔心資金申請少了可能延誤項目進度甚至停工，普遍存在“高估”“多要”的現象，結果導致年度預算執行情況不理想，影響財政資金使用效益。

1.1.2 困擾二：預算管理人員不參與項目管理，難以開展真正意義上的項目預算管理

在部門預算中一般僅反映某一項目的年度總預算，而在項目管理實際中，項目由若干分項構成，某一分項的調整都會直接導致年度預算和項目總投資的變化，但由于部門（單位）內設機構職能劃分、專業知識能力所限等因素，預算管理人員一般并不參與項目管理過程，也不參與項目分項內容、投資調整的審核把關，所謂的項目預算管理往往停留在預算執行進度的定期統計、檢查方面。這種情況，一方面可能導致項目投資的失控，另一方面也可能出現總投資變化不大，而分項構成已經與原來的初步設計大相徑庭的情況，為年度決算和項目決算帶來諸多困難。

1.2 非基建類項目

1.2.1 困擾三：為了盡可能申請財政補助資金，人為將項目按年度切割

非基建類項目財政補助資金由財政部門負責審批，一般按照年度預算編制審批流程和時間節點進行。有些項目原本就是跨年度項目，但為了盡可能的申請財政補助資金，避免同一個項目“今年給了錢，明年就不給了”的情況，往往會人為地將一個整體項目按照年度切割成若干個小項目，年年換著法子要錢。這種情況往往會造成一個完整項目無法有效銜接，預算資金一般4月份左右到位，要求當年使用完，這樣一來，就算第二年項目預算能夠獲批并及時下達，中間也有4個多月的空檔期。如果第二年該項目預算未獲批準，項目就得停擺一年多。

1.2.2 困擾四：為了防止“砍一刀”，人為放大項目預算

由于非基建類項目所需資金來源除了財政補助收入以外，還有事業收入，且財政補助收入可以為零，因此，為了盡可能多地爭取財政補助收入，防止所申請的財政補助資金被“砍一刀”，就有可能出現人為放大項目預算，預留被砍空間的情況，這種情況到了年底，又往往可能出現反過來為錢花不出去而發愁的情況。

2 原因的探討

針對以上項目預算管理工作實踐中的種種困擾，從理論層面進行一些思考，從國際比較中進行一些借鑒，能為改進我們的相關工作帶來一些有益的啟示。

2.1 項目管理和預算管理 項目預算管理涉及項目管理、預算管理、全面預算管理等概念，人類的管理實踐與理論發展到今天，對于這些概念也存在著基于不同視角的眾多定義，可謂百花齊放、百家爭鳴。比如，關于項目管理，美國項目管理協會（PMI）頒布的“項目管理知識體系指南”（2012年第五版）中對項目管理的定義為“項目管理就是將知識、技能、工具與技術應用于項目活動，以滿足項目的要求。”我國梁世連教授認為項目管理是“為使項目在一定的約束條件下取得成功，對項目的所有活動實施決策與計劃，組織與指揮，控制與協調，教育與激勵等一系列工作的總稱。”叢培經教授認為項目管理是“為使項目取得成功（實現所要求的質量，所規定的時限，所批準的費用預算），所進行的全過程、全面的策劃、組織、控制、協調與監督。”關于預算管理，美國管理學家Floyd H.Roland認為預算管理是“由目標設定的，事前激發管理者表達成預算的意愿，而與實際比較來作為評價的方法。”我國湯谷良教授認為“預算管理是一種與公司治理結構相適應，涉及企業內部各個管理層次的權利和責任安排，通過這種權利和責任安排，以及相應利益分配來實現的內部管理與控制機制。包括編制預算、執行預算和考核評價等環節。”財政部《關于企業實施財務預算管理的指導意見》（[2002] 102號）中指出，“預算管理是利用預算對企業內部各部門、各單位的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協調企業的生產經營活動，完成既定的經營目標。”

上面例舉的項目管理和預算管理的定義雖然具有一定的代表性，但也只是花叢一朵，諸家一言。但透過各種學派流派的文字迷霧，我們不難發現，項目管理與預算管理兩個概念、兩項活動之間有著十分密切的聯系，它們既有共同的指向也有所區別。

共同的指向主要包括，一是都是為戰略目標而服務的。“以滿足項目的要求”，“完成既定的經營目標”。二是都屬于管理活動范疇，遵循管理學基本原理。管理的四大或五大基本職能，系統原理、人本原理等管理原理，全過程管理、全員管理等理念和管理方法都適用。三是管理的主要對象都是各種資源（或要素）及其配置關系。但兩者的視角和側重點有所不同，項目管理強調各種技能、知識和工具的綜合運用，預算管理則強調將預算這種工具運用到管理全過程。從這個意義上講，預算管理是項目管理的手段之一。項目管理還包括項目質量、進度、安全、風險等內容，涵蓋的范圍要大于預算管理，從這個角度看，項目管理包含預算管理的內容。

通過以上分析，我們至少可以得到一點啟示，項目管理和預算管理都是為組織的戰略目標服務的管理活動，遵循管理學的基本原理，雖然從理論上可以自成體系，但在管理實踐中兩者密切相關，無法也不能將兩者涇渭分明的硬性割裂。

2.2 國外政府科技計劃項目預算管理的借鑒

科技計劃項目是國外政府財政資助的重要領域，具有大型復雜、高風險、多目標和分散化等的特殊性，由于政治、經濟、社會、文化背景等環境存在差異，不同國家（或地區）的科技項目預算管理制度存在一定的差異。

2.2.1 美國

美國是世界頭號科技大國和強國，其將國家實驗室、工業公司和大學科研機構等力量納入國家科技管理的軌道，是一個規模龐大、功能多元、結構復雜的系統工程。美國政府的項目預算管理強調公開性，包括國防項目在內很多項目采取政府購買服務，向全社會公開招標。各類項目的立項、預算、執行、評估自成體系，但必須經過國會批準后納入年度財政預算，通過報告、聽證、審計和否決等形式確保法制化、程序化貫穿于決策、執行和監督全過程。國會雖然決定的是預算，但說服國會撥款，首先必須講清楚項目為什么上，收益和效果在那里，也就是項目的可行性、必要性。在管理上也不是僅僅針對資金，而是實行項目全生命周期管理模式，不僅有項目立項評審和驗收，還會根據項目特點實行階段性、節點性或里程碑式的中期檢查和評估，從質量、進度、財務等方面跟蹤控制，保證總目標下的分解目標得以實現。評估結果直接影響到下一年的該項目以及項目承擔單位預算安排。

2.2.2 日本

日本的科技項目管理主要采用“官民分立”和“部門分管”的管理體制，其科技計劃項目多是以項目承擔單位自行管理為主，但非常重視項目經費的預算管理和監督，對項目承擔單位的信用評價在科技計劃項目的預算管理中也占有十分重要的地位，政府經費資助以項目的階段性成果報告作為評價的主要依據，對項目承擔單位的信用評價直接影響到未來政府經費的資助額度。項目一旦確定，須嚴格按計劃和預算執行，執行過程中除政府開展的定期檢查和評價外，還設有專門的國家審計員制度。目前，在堅持信用評價的基礎上，也在引入競爭機制。

2.2.3 德國

德國的科技項目管理主要采用聯邦分權制，政府主要負責宏觀控制，建立了一整套以財政預算資助為導向，通過指標體系評價的完整項目審批制度：政府提出研究方向和框架，項目單位委托中介咨詢機構幫助籌劃申報方案，政府委托評估機構進行審查、評估，篩選方案，政府組織專家委員會評估審批。科學委員會作為政府科技政策咨詢機構，由政府代表和總統指定的科學家組成。經費預算等由政府教研部具體負責制定，以保證科技項目的決策、執行和監督三方相互獨立。

通過以上管中窺豹式的借鑒，我們仍然可以得到一些啟示。如：項目全生命周期管理，雖然政府審批最終都歸結到財政預算，或者說政府手中的指揮棒——把握導向的重要工具——是財政預算，但在管理上，是圍繞目標和績效的，全范圍、全過程項目管理，預算管理和項目管理是有機統一的。績效評價和信用評價，政府有所為，有所不為，給予項目承擔單位充分的自行管理空間，但以結果為導向，通過制度安排、指標體系對項目績效進行全面評價，對項目承擔單位的能力作出全面評估。另一方面，對承擔單位的職業操守等（預算編制執行過程是否存在弄虛作假）做出信用評價。這些評價結果都作為今后預算安排的重要依據，也決定著項目承擔單位的命運。公開、競爭、擇優，“陽光是最好的防腐劑”，用納稅人的錢，就應該讓納稅人知道你干什么，干了什么。通過競爭、擇優，以更少的投入獲得更大的財政資金效益，也能夠更廣泛的匯集智慧、凝聚共識。

2.3 困擾產生的原因

透過以上這些啟示再來看待前文提到的實踐中種種困擾，便不難找到一些探討困擾產生原因的方向。

2.3.1 橫向看，部門職責和權力可能某種程度影響或導致了項目管理和預算管理的割裂 無論是基建類項目、非基建類項目的形成，還是管項目為主和管預算為主的制度和流程，在其背后，或多或少與相關部門（管項目審批和管財政預算的部門或者單位中的內設機構）的職責分工有關，雖然這種各管一段、各把一攤的組織結構和直線式職能安排并非是天然對立無法協調統一的，但如果兩部門在協調上存在問題，或者難以圍繞統一目標及時有效協調，甚至在許多制度和流程上出現了“盲區”、“戰場”，本身無可厚非的履職不越位、不缺位卻可能產生錯位效果，導致項目管理與預算管理的割裂，目標和效果的偏離。

2.3.2 縱向看，項目承擔單位與審批部門的博弈可能某種程度影響或放大了項目管理和預算管理的割裂程度

項目和預算申請、審批過程，某種程度上是項目承擔單位與審批單位的博弈過程。博弈本身并不必然導致對立、放大裂痕、降低效率，運用得好，博弈可以成為完善計劃、降低成本、提高績效的有效手段。但如果博弈雙方并非一致地圍繞項目實施預期目標和最佳效果，而是你想事、我想錢，你想干多好、我想干多少，等等，就會影響乃至進一步放大項目管理和預算管理的割裂程度，使這種博弈成為鉆營取巧的功利場，甚至是權力尋租的交易處，導致預期目標和實施效果的南轅北轍、背道而馳。

3 相關建議

3.1 從轉變政府職能的角度看

建議進一步轉變管理理念、職能和方式，逐步從以審批為核心的管理轉向以目標與績效為核心的管理。簡化審批程序，淡化行政管理，突出問題導向和結果導向，強化監督評價。管理理論與實踐都可以證明，不同類型的項目由不同部門負責管理，或者不同部門分別履行不同的行政許可權力，并不一定造成管理低效或無效，關鍵是財政資金投準方向、發揮效益，圍繞一致的目標和效果開展管理活動，并充分發揮社會中介機構和專家智庫的作用，加強項目管理事前、事中、事后全過程監管，使項目管理和預算管理有機統一。

3.2 從落實主體責任的角度看

建議進一步突出項目承擔單位的主體責任和作用，按照權責匹配的原則，給予其自行管理的充分空間，同時賦予其更大責任。從某種程度上講， “千根線，一根針”，無論橫向如何分割，縱向如何博弈，最終項目承擔單位是項目管理活動的實施者，也是責任主體，目標和效果的統一也要靠項目承擔單位來落實和實現。因此，要給予其更大的自行管理空間，并通過合理的制度安排，有效引導和激勵，使其部門（或單位）利益與國家利益有機統一，項目管理目標、行為和效果協調一致。同時，強化監督和責任追究，通過引入信用評價、第三方審計等新手段，加大執紀問責力度，強化承擔單位的主體責任。

3.3 從管理理念和方法看

建議解放思想、與時俱進、博采眾長、拿來主義、融會貫通地運用好各種先進的管理理念、技術和方法。從某種程度上講，項目管理、預算管理都是實現組織戰略目標的工具和手段，都曾經是管理創新的重要實踐。當今時代，科技進步日新月異，信息化浪潮方興未艾，互聯網+、云計算、大數據等又撲面而來，并可能對管理活動的理論與實踐產生顛覆性的影響。因此，應該始終以一種積極主動、開放包容的心態，迎接管理理念、技術和方法的創新成果，將這些新成果適時應用到項目預算管理實踐工作中。

3.4 關于改進當前工作的具體建議

一是進一步理順預算管理權責。更好地發揮各部門和所屬單位的預算編制和執行主體作用，強化各部門和單位對預算編制和執行的責任。

二是明確項目投入責任。建議審批部門更加注重項目必要性和效果，分清中央和地方政府事權和財政投入責任，該哪一級政府投資堅決投入，改變“攔腰砍一刀，相互湊一湊”的狀況。

三是項目承擔單位建立較為統一的項目評審制度。無論是基建類項目還是非基建類項目，無論項目審批部門的要求如何，項目承擔單位自身都應建立一套較為統一的項目評審制度，以實現項目管理的統一性。可參照基本建設程序建立。

四是編制好項目預算三年規劃。落實好財政部要求，對所有項目編制三年期滾動規劃，使項目進度控制和預算年度安排有機結合起來，逐步實現項目全生命周期管理。同時，實事求是的進行年中預算調整，既盤活財政資金存量，又用好財政資金增量，提高項目建設效率。

五是引入項目承擔單位信用評價制度，加大項目管理、預算管理執紀問責。落實項目承擔單位黨委（黨組）項目管理、預算管理主體責任，黨委（黨組）書記為第一責任人。建立單位和個人的信用評價制度，將項目管理、預算管理隋況與未來項目和預算安排掛鉤，對弄虛作假、虛報冒報投資預算，財經紀律執行不嚴，項目和預算管理不力的加大執紀問責力度，降低信用評級直至列入政府項目和預算安排“黑名單”。

六是改進項目管理方式。落實好財政部要求，加強項目支出預算標準體系建設，對項目實行分級、分類管理，完善項目分類標準，構建多層次、多維度的分類體系。同時，加強項目庫建設和管理，將項目全部納入項目庫管理，充實項目儲備，建立項目全周期滾動管理制度，不斷提升項目的科學化管理水平。