社區治理之社區公共服務研究

龔江鋒

摘要：隨著經濟的發展，政府和企業在體制改革中移交出了部分社會職能，而這一部分社會職能主要有社區來承擔，也就形成了現階段的以社區為主導的居民自治管理體制。本文從介紹貴陽市花溪區某社區社會公共服務的總體概況著手，對影響社區公共服務的社區基礎設施、社區工作人員、社區居民參與、社區公共組織和社區公共服務資金等五個因素進行研究分析，并根據其現行的社區治理制度提出相應意見和建議，以期社區能夠更好更快地發展和進步。

關鍵詞：社區治理；公共服務；居民自治；改善措施

1.研究背景

發展和完善社區公共服務，是社區基層治理實踐的重要內容，是基層社會管理創新的重要領域。從目前看，社區公共服務理論相對滯后于社區建設實踐的發展，具體表現是：理論上社區公共服務這個概念尚無統一的定論，在實踐與理論方面都存在著與公共服務、社區服務等概念的混同使用，甚至存在有交叉、矛盾等一系列問題。有部分學者指出，在現階段我國社會轉型期，以市場為導向的社會服務模式占主流地位，怎么使社區公共服務理念進入公共話語系統，是社會知識界和政府部門面臨的一項緊迫任務。因此，在社會治理的基礎上對社區公共服務進行探討，不但有利于社區公共服務實踐的發展，還能夠在某種意義上推動社區公共服務理論的發展。

社區——社會的細胞，是我們日常生活中重要的一個群眾基礎機構。在居住一個固定區域的居民中起到一個連接橋梁的作用，與居民群眾的生活息息相關。社區管理是以街道黨工委和街道辦事處為主導，有社區職能部門、社區內各單位和全體居民共同參與的區域性、全方位的自我教育、自我服務、自我管理、自我監督的行為。而如今我國正處于轉型期，經濟和社會不斷發展，居民生活水平生活條件逐步提高，社區管理的重要性日趨凸顯，對社區管理的要求也逐漸嚴格，他們需要更加安全環保、服務到位、管理體制成熟的居住環境。

2.基本概念的界定

2.1社區治理概述

社區治理是指政府、社區組織與居民及轄區單位等基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給地社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制。同時，社區治理是治理理論在社區領域內的實際運用，是社區范圍內的多個政府、非政府組織機構，根據正式的法律、法規及非正式社區規范、公約和約定等，通過協商談判、協調互動與協同行動對涉及社區共同利益的公共事務進行的有效管理，從而增強社區凝聚力，增進社區成員社會福利，推進社區發展進步過程。

從社區治理的角度來講，社區治理基本上包括以下涵義：（1）社區治理主體多元化——在政府外，還有其他治理主體；（2）社區治理內容擴大化——社區治理的內容涉及社區居民社會生活的多方面，事關他們切身利益；（3）社區治理目標過程化——社區治理除了明確的任務目標外，過程目標也是其所注重的因素；（4）社區治理是多維度、互動過程——多維度、互動過程使社區治理是源于人們的同意和認可，而不是外界的強制和壓力。

2.2社區公共服務概述

在我國，“社區公共服務”概念首先由楊團提出。社區公共服務是以社區為單位提供社會公共服務，廣義上的社區公共服務包含社區福利服務，與私人性質的小商品服務不同——不同性質、不同的投入機制與運行機制。西方國家無專門社區公共服務概念，而是把立足于社區的社會服務稱為社區服務，即不存在與社會服務或社會福利服務相分離的社區服務概念。國際通行的社會服務概念通常是由福利服務、公共服務和具有社會導向的公民個人服務或稱社會化的私人服務等部分組成。社會福利服務與社會化的私人服務的服務對象是個人，而公共服務的對象則是有著公共需求或共同偏好的消費者群體。社會福利服務因其公益性可納入廣義的社會公共服務范疇內，從而使社會服務重組為公共服務與具有社會導向的個人服務。

社區公共服務是社區服務主體，在“以人為本”的理念指導下，為滿足社區居民的公共需求，為全體社區居民提供的以公共物品為主要內容的社會公共服務。可從以下幾個方面把握其涵義：（1）社區公共服務主體——政府、非營利組織、志愿者及其他社會組織；（2）社區公共服務對象——全體社區居民；（3）社區公共服務目標——滿足社區公共需求；（4）社區公共服務屬性——社會公共服務；（5）社區公共服務理念——以社區居民為本；（6）社區公共服務內容——提供公共物品。

3.社區公共服務的現狀及存在問題

該文研究所選的社區在貴陽市花溪區內，選擇該社區一方面因為花溪區是郊區，近幾年來城鎮化不斷發展，所以各方面建設處于不斷完善的階段，尤其是剛開始起步的社區建設工作使得花溪區在社區發展上顯得不夠成熟，不過，為社區建設方案創造出更多的研究機會和突破口。通過對調查我們發現存在以下問題：

3.1文體服務方面

社區組織外來流動人口開展文娛活動，以豐富他們的社區生活，社區還組織青少年參加文藝活動，如每年的兒童節、清明節組織開展掃墓活動?？墒?，現在的社區轄區人口多，覆蓋面廣，社區在建設文娛基礎設施和開展社區活動方面沒有很好的重視，也沒有根據實際情況開展有針對性的社區活動，讓社區群眾廣泛參與，豐富人們的生活，僅在特別的節日社區會組織群眾開展活動，平時一般沒有較大的集體性活動。

3.2救助保障方面

隨著不斷完善社會保障體系，社區積極穩妥地實施黨和政府政策，使區域內居民充分享受到黨和政府的政策。但是同時，在社區實際調查的過程中發現，社區養老助殘活動開展仍欠成熟，沒看到相關設施，只看到殘疾人救助站的掛牌在社區，當問及社區相關部門負責人時得到的解答是，社區門口的掛牌只為了虛設，“一套班子多塊牌子”的現象相當正常。

3.3便民利民方面

黨工委、辦事處緊抓社區服務這個社區工作的要害，社區辦事處將各部門辦事流程進行了公開并將勞動保障、救災救助、合作醫療、法律服務等工作匯集一起，執行“一站式”服務。不過，通過問卷調查發現，在社區居民中70%的人認為社區應在技術培訓、信息咨詢和政策鼓勵方面以更好地促進就業。

3.4醫療衛生方面

該社區現在社區醫療衛生中心設有全科醫療、公共衛生科、預防保健科等科室，康復病床，配有心電圖、B超、血球分析儀等。但是，醫療人員編制少，醫療水平不高，且多數社區轄區并無所屬大型的醫療機構，所屬醫院也很少，多是小型診所，難以滿足社區居民的醫療需求。

4.影響社區公共服務的因素

4.1社區文娛和醫療基礎設施不足

現在的社區轄區人口多，覆蓋面廣，社區在建設文娛基礎設施和開展社區活動方面沒有很好的重視，也沒有根據實際情況開展有針對性的社區活動，讓社區群眾廣泛參與，豐富人們的生活，僅在特別的節日社區會組織群眾開展活動，平時一般沒有較大的，集體性的活動。醫療人員編制少，醫療水平不高，且多數社區轄區并無所屬大型的醫療機構，所屬醫院也很少，多是小型診所，難以滿足社區居民的醫療需求。

4.2社區工作人員在量和質上狀況欠佳

目前，多數該社區工作者學歷普遍不高。其次，社區工作人員的高齡化。

社區工作人員來源范圍比較小，隊伍結構在某種程度上不夠合理。社區工作者隊伍結構不合理、人員素質偏低，還存在年齡偏大、文化程度普遍低下等問題，不能達到工作的需要，并且與中央民政部建議的社區工作專業化、社會化和職業化的要求還有很大距離。此外，社區并沒有在上崗之前的相關知識技能的培訓。然而，該社區沒有做到這些，導致社區工作者在服務大眾的時候效率不高，并且存在很多形式化現象。

4.3社區居民沒有參與到社區治理

在社區治理中，社區居民的參與是基礎，是自治的核心，也是一個難點。

當前社區治理中居民參與的人數逐步增加，參與渠道逐步拓寬，參與形式和內容得以擴展，但社區居民參與在取得以上進展的同時，還存在一些比較明顯的問題。組織活動參與不夠主動，居民參與普遍性不高。社區參與廣度與深度有限。社區居民參與制度化渠道不暢。

4.4社區社會組織存在缺陷

社區社會組織是由社區居民、駐區企事業單位組成的，以滿足居民不同需求為目的，以社區為活動范圍的公益性、非營利性、服務性的社會團體。社區社會組織除具有非政治性，非營利性和志愿性等一般社會組織的屬性外，還有以下的特征：服務對象是社區居民，活動范圍在社區，活動影響主要限于社區。

從目前的社區來看，社區社會組織的發展狀況良好，但還是存在許多不足。社區社會組織的種類不全、規模不大、數量不多。政策法規依據不全，政府扶持力度不大，從業人員的就業、保險、報酬無法保障。管理能力缺乏，結構老化，組織成員多由離退休人員、無學識背景的低保戶組成。社會公眾認知度不足，只有少部分人清楚其職能，沒有一個社會組織建有服務網站，基本沒有向外宣傳。

4.5社區公共服務資金缺口很大

社區開展活動的經費幾乎都是靠募捐或者別的企業贊助，而社區工作處對此缺少合適的互動，比如，幫助籌措資金、提供經費支持之類的.但該社區的社區服務中心是站在中立狀態下，對此幾乎是不管不顧。社區治理組織包括：社區黨組織和社區居委會以及社區公共服務站等。社區治理組織的日常開銷和運作都需要大量的資金投入。社區的良好運作還需要大量的工作人員，工作人員的待遇也成為一筆大的開銷。

5.解決社區公共服務問題的對策建議

5.1加強社區基礎設施建設

社區應建設足量的文娛基礎設施，專門成立機構組織開展文娛活動，定期組織社區居民進行學習和交流，大力宣傳，讓更多的居民參與其中；有針對的開展不同年齡段，不同群體的活動，豐富社區生活，如組織老年人成立老年大學、老年棋牌類協會等，定期舉行活動，青少年則成立俱樂部、少年宮，定期開展運動會。此外，還可以分時段和季節舉行全區都參與的大型文娛類活動。

社區應加大對衛生服務中心的投入，引進人才，優化醫療人員的組成比例。組織衛生機構人員定期到其他醫院進行交流，學習經驗，對社區衛生醫療機構的人員進行培訓和學習，提高醫療技術水平。社區還應和其他社區醫療機構建立聯動機制，共享其醫療資源，以滿足本社區居民的基本醫療服務。

5.2改善社區治理的人力資源狀況

改革管理體制和用人機制。目前，社區建設的宗旨是構建起社區居委會和職業化社區工作者的“選聘分開”社區治理模式，完善社區治理布局。即讓聘用者職業化，讓民選者以志愿者的身份真真正正地成為社區居民利益的代言人。

制定社區工作者隊伍建設規劃，科學的分類管理。將社區工作者隊伍建設計劃放入城市社區建設規劃當中，確保社區工作者隊伍建設與社區建設同步發展。招攬職業化、專業化的社區工作者，從社會聘請產生，具有比較高的專業水平，沒有區域限制，具體人數根據工作的需要而定。同時廣招社區志愿者，以及志愿從事社區服務事宜的人，人數不限。此外，該社區應根據自身特點制定科學的分類管理。

5.3注重社區居民參與及其效果評估

社區應加強宣傳力度，使居民及時地獲取較全面信息。街道辦事處和社區居民委員會在組織成立時，宣傳該組織的用途與效果。在各種活動開展之前，盡量讓社區居民知道，提高居民的參與度，而居民也應該盡可能的從自身情況出發，獲取相應的信息，參與社區建設。

可以一下幾個方面著手：培養居民自治意識。挖掘居民參與渠道，擴寬參與渠道，完善參與制度。完善治理結構，營造外部環境。

5.4扶持社會組織的發展

大力宣傳社區社會組織的作用，吸引廣大企事業單位成立社區社會組織；加大培育社會組織力度，涉及全方位服務——法律援助、醫療服務、文化生活青少年心理咨詢等。

出臺相關的扶持政策，推動社區社會組織協調發展，降低準入門檻，簡化登記手續，給予業務指導和政策扶持，合法的社區社會組織要去民政部門登記注冊。

推進人才隊伍建設，發揮社會工作的作用。加強社會工作專業培訓，有計劃地對社區工作人員進行職業培訓和資格考試，該社區是由從農村演變而來的“農村社區”，不論是經濟基礎，還是居民素質都有待提高。

5.5豐富社區資金籌集方式

使社區良好穩步發展，就需要建立社會籌集為主、政府資助為輔的多層次、多種經濟成份并存的社區服務投資體制。社會籌資主要有社區經濟的支持，街道、居委會辦的經濟實體，社區經濟的收入是發展社區服務的重要資金來源；社區服務的自我積累；社會福利募捐資金的投入；社會各界、國內外友好團體與個人的援助；社會團體、社區內的機關、企事業單位的支持。

制定合理的社區服務發展的計劃，合理布局社區服務設施，盡量避免重復建設。社區服務的基本設施建設，國家各級計劃部門進行立項，各級財政拿出一部分資金開展，作為國家對發展社區服務的政策性的引導和物質性的鼓勵。

社區服務資金必須堅持取之于民、用之于民的原則。社區服務的資金大部分源于社廣大群眾，從老百姓手里集中來的一分一毫都不應該挪作他用，而須用來為老百姓謀福利，用來發展為居民這真正提供生活便利和福利的社區服務事業。

6.結論

社區是城市基本構成單位，是三個文明建設的主要陣地，是構建社會主義和諧社會的基礎。推進社區建設是國家適應新時期社會發展需要，加強城市工作作出的戰略決策。社區應立足居民所需，突出服務亮點，實現共駐共建，抓住機遇，努力發展，建設一批實用性的基礎設施。希望社區服務中心能夠調動大家的參與積極性，共同的管理好自己的社區。

通過近幾年的改革和發展，社區也逐漸煥發了新的面貌。筆者從五個方面闡述了社區的現狀以及存在的問題，并根據現狀對照其他社會管理模式和體制較為完善的社區，提出意見和建議，進行歸納和總結。在此希望本文能夠為社區治理的發展提供一定的理論依據，同時也為社區的建設提供借鑒意見。（作者單位：貴州大學公共管理學院）

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