“民告官”到底難在哪

不少執行難的案件背后閃動著權力的魅影。在一些“官”的眼中，“民”不可能與自己平起平坐。即使官司輸了，他們首先想到的也是要挽回面子，其本質可以歸結為“權大還是法大”的問題。

今年5月起，新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（下文簡稱“行訴法”）實施，意味著“民告官”正式步入新時代。

曾幾何時，中國的“秋菊們”為了“要一個說法”而歷盡曲折，辛酸難言。新行訴法會為“秋菊”的命運帶來哪些改變？

立案難：法院選擇性立案

多年來，在“行訴法”實施過程中，中國的“民告官”之路走得并不順暢。其中，法院“立案難”成為原告面臨的第一道“攔路虎”。

到底“民告官”立案有多難？據最高法的統計數據顯示，1990年-2012年，全國法院一共受理一審行政訴訟案件191萬多件，年均83168件，占受理案件總數的比例不超過2%。

中國社會科學院法學研究所研究員熊秋紅認為，在中國，由于法院“案多人少”、行政權力干預司法、社會轉型期法律規定不明確等原因，導致不少法院有時選擇性立案，將一些“棘手的案件”拒之門外，而法律規定的“立案審查制”成為不予立案的最好理由，從而形成了“立案難”問題。

為了解決這個問題，新行訴法增加條款：“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。”該條款進一步明確，“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。”

此外，新行訴法建立了“越級起訴制度”，規定“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。”這從根本上化解了當事人訴訟無門的問題，有效保障了當事人的訴權。

值得注意的是，5月1日，最高法《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》開始實施，要求對依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理。而事實上，地方法院在意見實施前已紛紛出臺實施細則。

由于立案門檻大幅降低，全國各地“民告官”立案數量呈現井噴之勢。5月4日是新行訴法實施后首個工作日。據最高法數據顯示，當天，全國各級法院行政一審共登記立案2000多件，與上月相比翻了近一番。

審判難：地方權力干預

一直以來，處于弱勢地位的中國普通民眾受“官官相護”等傳統文化的影響，除非萬不得已，否則不會與政府或官員對簿公堂。除了怕被報復外，還擔心一旦打官司，法院不能秉公執法作出公正判決。

而事實上，以往有些地方行政領導對“民告官”案件也喜歡親自“過問”一番，實則是行政干預;而有些法院怕得罪當地政府和官員，不敢理直氣壯地審案，甚至偏袒官方，不能正常行使審判權，以致“民告官”案件審理有失公正。

1988年8月，自浙江溫州市中級人民法院公開審理了當時轟動全國的“農民告縣長”案之后，尤其是行政訴訟法實施以來，“民告官”案件幾乎涉及所有行政管理領域，而審理中的地方保護主義問題也備受詬病。

到底“民告官”審理有多難？據江蘇省高院透露，江蘇2013年全省“民告官”的官司一共4100余起，但勝訴率卻不足5%，低于全國平均水平。

對于這些存在的問題，新行訴法也有針對性的解決路徑。第十八條第二款規定：經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳今年3月印發《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，也為領導干部干預司法劃出“紅線”，為司法機關依法獨立公正行使職權提供制度保障。

執行難：機關單位“老賴”

到底“民告官”執行有多難？據《中國法律年鑒》數據顯示，2007年至2011年，全國行政訴訟案件一審判決162767件，同期行政執行案54572件，強制執行率33.53%，即有1/3左右的生效判決沒有得到自動履行。

“民告官案件執行難，除了法律不健全，處罰力度不夠以外，更重要的原因在于，不少執行難的案件背后閃動著權力的魅影。”北京大成律師事務所高級合伙人杜立元律師說。

“這種情況與中國社會根深蒂固的官本位思想有關。”杜立元認為，在一些“官”的眼中，“民”不可能與自己平起平坐。即使官司輸了，他們首先想到的不是執行，而是要挽回面子，其本質可以歸結為“權大還是法大”的問題。

由此，解決“執行難”問題，已經成為提升司法公信力的一項重要工作。早在2002年11月，中共十六大報告就明確提出要“切實解決‘執行難問題”，并將其作為推進司法體制改革的一項重要內容。

針對“民告官”案件執行難的問題，新行訴法加大了強制執行措施力度。新行訴法第九十六條規定，拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留;情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

“破解執行難，修改后的行政訴訟法推出組合拳。”重慶市榮昌縣人民法院副院長魏東說。他同時指出，新“行訴法”在過去行政訴訟法已有規定的基礎上，更加細化措施，增強實效。如過去對不履行判決的行政機關處以罰款，現在修改為對行政機關負責人進行罰款，增加了對行政機關拒絕履行情況予以公告的措施，通過減損其名譽的方式促使其自覺履行。

參與此次行訴法修訂的中國政法大學副校長馬懷德認可該條文有一定震懾作用，“如果法院較起真來，真要實施拘留，現在是有法律依據的”。

“修改后的行政訴訟法的實施，擴張了受案范圍，暢通了訴訟渠道，會讓法院受理的行政案件劇增，法院行政審判領域的案多人少矛盾將開始凸顯。”魏東建議，“為化解這一難題，需要積極推進司法體制改革，完善司法人員分類管理，完善司法責任制，健全司法人員職業保障制度，推動建立以法官為核心的人員分類管理體系、符合司法規律的審判權力運行機制、符合司法職業特點的職業保障體系，打造高素質的職業法官隊伍，實現審判體系和審判能力現代化。”

（《國際先驅導報》2015.5.25）