肥西縣社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究

曹群媛

[中圖分類號(hào)] F323.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2015）11-0017-02

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，提高公共服務(wù)水平迫在眉睫。社會(huì)組織作為基層公共服務(wù)的重要提供者和參與者，其作用越來(lái)越重要。“社會(huì)組織”是指不以營(yíng)利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)的一類組織。現(xiàn)代公共管理學(xué)理論實(shí)踐顯示非政府組織能有效彌補(bǔ)“政府失靈”、“市場(chǎng)失靈”。時(shí)代的進(jìn)步和社會(huì)的轉(zhuǎn)型迫切需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的扶持。國(guó)家“十二五”規(guī)劃在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新中賦予了社會(huì)組織相應(yīng)的角色、任務(wù)。黨的十八大報(bào)告指出，“要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制” “引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。肥西縣作為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，近幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，綜合實(shí)力連續(xù)6年位于安徽省科學(xué)發(fā)展一類縣前列，連續(xù)4年躋身全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣；社會(huì)治理也有新思路新突破。在注重轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，加大對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)作用的重視。在此背景下肥西的社會(huì)組織得到了一定的發(fā)展，但也存在著諸多的問題，面臨一定的發(fā)展困境。本文試從肥西社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀入手，分析目前存在的問題，從而提出從政府層面解決的思路對(duì)策。

1 肥西縣社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀

截止2015年7月，肥西縣已登記的各級(jí)各類社會(huì)組織已發(fā)展到259個(gè)，主要包含兩大類：其中社會(huì)團(tuán)體114個(gè)，占44%，民辦非企業(yè)單位145個(gè)，占56%。每萬(wàn)人平均擁有社會(huì)組織2.6個(gè)。

肥西縣的社會(huì)組織目前主要有二大類即社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。第一類社會(huì)團(tuán)體又可細(xì)分為五小類即行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，學(xué)術(shù)類社會(huì)團(tuán)體，聯(lián)合類社會(huì)團(tuán)體，專業(yè)性社會(huì)團(tuán)體和公益類社會(huì)團(tuán)體如基金會(huì)、慈善組織等。第二類是經(jīng)過(guò)登記管理機(jī)關(guān)正式登記的有法人資格的民辦非企業(yè)單位，如各類服務(wù)中心、民辦幼兒園、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦診所、職業(yè)介紹所等。這些組織都是一些不以營(yíng)利為目的組織，所從事的大都是便民利民的家政服務(wù)、老年服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)和再就業(yè)服務(wù)等工作，經(jīng)濟(jì)支撐基本上是民辦公助和自我積累相結(jié)合。

伴隨這社會(huì)組織的數(shù)量的增加，肥西縣相應(yīng)出臺(tái)一系列制度加強(qiáng)管理，2014年10月印發(fā)《肥西縣社會(huì)組織評(píng)估辦法》，實(shí)施第三方評(píng)估，以此來(lái)提高社會(huì)組織的公信力，促進(jìn)其自身發(fā)展。2015年隨著社區(qū)在社會(huì)治理中作用的提升，肥西縣對(duì)加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的建設(shè)日益重視。于2015年5月25日出臺(tái)了《關(guān)于培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的指導(dǎo)意見》（肥民{2015}48號(hào)），簡(jiǎn)化登記手續(xù)，實(shí)行登記與備案雙軌準(zhǔn)入制度。并確定32家 社區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)，并在花崗鎮(zhèn)芮店社區(qū)召開現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)，探索推進(jìn)樞紐式社會(huì)組織管理服務(wù)。肥西社會(huì)組織的快速發(fā)展，在一定程度上促進(jìn)了肥西的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下三方面。

1.1 公益社團(tuán)為公民提供了組織化、制度化的政治參與渠道和手段，從撫貧開發(fā)，慈善事業(yè)等方面積極作為，在社會(huì)上樹立了良好的形象。例如，自2012年開始，順和社區(qū)每年都會(huì)在“關(guān)愛老年人”志愿服務(wù)隊(duì)的引導(dǎo)下舉辦為65歲以上老人免費(fèi)提供一次全面的體檢和健康指導(dǎo)的活動(dòng)。諸如此類的社會(huì)組織的活動(dòng)起到了起到了黨群關(guān)系的“減壓閥”、“緩沖帶”和“調(diào)節(jié)器”的作用。

1.2 民辦非企業(yè)單位在推動(dòng)肥西縣社會(huì)失業(yè)中發(fā)揮著重要的作用。民辦文化體育、社會(huì)福利等機(jī)構(gòu)中集中了大量的社會(huì)資金和知識(shí)性人才，他們發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)了以前由政府承擔(dān)的部分社會(huì)職能。成為擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)、幫助解決民生問題的重要載體和重要力量。

1.3 社會(huì)組織的專業(yè)化服務(wù)有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在肥西，以行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)為代表的社會(huì)組織，正成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“催化劑”、“助推器”。例如在作為肥西名片之一的苗木行業(yè)中先后就產(chǎn)生了肥西苗木花卉產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、上派鎮(zhèn)苗木花卉協(xié)會(huì)、三崗經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)、亞新苗木合作社等專業(yè)協(xié)會(huì)13個(gè)，發(fā)展團(tuán)體會(huì)員100多個(gè)，個(gè)體會(huì)員4000多個(gè)。各行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮會(huì)員的人才優(yōu)勢(shì)和橋梁作用，切實(shí)幫助農(nóng)戶解決生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售、運(yùn)輸?shù)确矫骐y題，推動(dòng)了苗木花卉產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，以三崗基地為核心的苗木花卉種植面積已超過(guò)35萬(wàn)畝。在苗木花卉產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的幫助下，全縣4000多農(nóng)戶走上了致富路。

2 肥西縣社會(huì)組織發(fā)展中存在的主要問題

2.1 社會(huì)組織的前期發(fā)展緩慢，后期對(duì)政府的依附性較強(qiáng)。由于缺乏西方公民社會(huì)文化方面的積淀，加上中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的社會(huì)價(jià)值體系和道德倫理觀念的沖擊，社會(huì)中原有的公益觀念也變得模糊，使得社會(huì)組織發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會(huì)公信嚴(yán)重不足。所以在肥西縣，社會(huì)組織發(fā)展前期，縣級(jí)社會(huì)組織作為基層的群眾自發(fā)組織，還處在起步階段，規(guī)模還比較小，能力也相對(duì)較弱，它的地位和作用還沒有被充分認(rèn)識(shí)。大部分社會(huì)組織缺少政府機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和扶持，多數(shù)社會(huì)組織的發(fā)展處于一種自生自滅，獨(dú)立成長(zhǎng)的被動(dòng)境地。例如，在肥西登記最早的社會(huì)組織是1993年的肥西縣個(gè)體民營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)和肥西縣老年書畫研究會(huì)。隨后社會(huì)組織緩慢增長(zhǎng)，1994年就只增加一家即肥西縣攝影家協(xié)會(huì)，1998年增加2個(gè)，1999、2000、2001年都是一個(gè)，到2011年前，每年都不超過(guò)10個(gè)，從2011年起在政府的大力倡導(dǎo)和支持下，社會(huì)組織數(shù)量急劇增長(zhǎng)（見表1），僅2015年上半年就登記社會(huì)團(tuán)體20個(gè)，民辦非企業(yè)8個(gè)。社會(huì)組織總數(shù)量增加到28個(gè)。其中15個(gè)是勞動(dòng)力資源協(xié)會(huì)，6個(gè)是文化體育類社會(huì)組織。肥西社會(huì)組織的發(fā)展日益趨向功能服務(wù)的全面化和科學(xué)化。這說(shuō)明在行政主導(dǎo)體制下，社會(huì)組織對(duì)政府的依附性。

2.2 社會(huì)組織發(fā)展的缺乏有力的外部支撐。當(dāng)前從外部大環(huán)境來(lái)說(shuō)，缺乏一部社會(huì)組織的“母法”作為法律支撐。肥西縣近幾年為促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，雖然調(diào)整制定了一些規(guī)章制度，但有些配套的規(guī)章制度還沒有跟上，諸如關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織培育發(fā)展和監(jiān)督管理工作、關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)管理推動(dòng)社會(huì)組織培育發(fā)展、關(guān)于政府資助和購(gòu)買服務(wù)的細(xì)則的一系列規(guī)章制度還沒能盡早出臺(tái)。也一定程度上制約了社會(huì)組織的發(fā)展。

2.3 社會(huì)組織類型單一，服務(wù)能力較弱。總體而言，肥西縣社會(huì)組織類型單一，功能不齊全，服務(wù)能力較弱。大多數(shù)社會(huì)組織是居民因?yàn)榕d趣而自發(fā)產(chǎn)生，以滿足居民業(yè)余生活和休閑娛樂為主要目的，相當(dāng)一批是居民自?shī)首詷奉愋偷暮铣獔F(tuán)、腰鼓隊(duì)、書畫協(xié)會(huì)等文體活動(dòng)型社會(huì)組織，而豐富居民精神生活、提高社會(huì)凝聚力的社會(huì)組織類型還較少。在順和社區(qū)調(diào)查中，在“您認(rèn)為最需要哪些社會(huì)組織”問題時(shí)，認(rèn)為需要文體活動(dòng)類的占76.5%，志愿者組織的占65.3%，服務(wù)類組織的占60.2%，而維權(quán)類組織和慈善公益類組織都只占31.6%，說(shuō)明居民大多傾向于發(fā)展與自己生活密切相關(guān)的社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織類型的多樣化發(fā)展還認(rèn)識(shí)不夠。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，廣大居民對(duì)公共服務(wù)的多樣化、差異化需求越來(lái)越高，社會(huì)組織作為基層公共服務(wù)的重要提供者和參與者，面臨著更多的任務(wù)和巨大的挑戰(zhàn)。在涉及社會(huì)福利與救助、教育與醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，社會(huì)組織的服務(wù)品種和服務(wù)質(zhì)量還有較大差距，很難滿足居民的需求。此外，其服務(wù)體系也不完備、服務(wù)手段相對(duì)滯后，社會(huì)組織的建設(shè)資金來(lái)源單一，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足，這些因素從很大程度上影響了功能和作用的發(fā)揮。

2.4 自身的能力建設(shè)不足，社會(huì)公信力不高

社會(huì)組織的發(fā)展由于自身建設(shè)能力不足導(dǎo)致其社會(huì)公信力不高。從肥西縣2014年度評(píng)估結(jié)果可窺見一斑。2014年肥西縣總共只有46家社會(huì)組織參加了評(píng)估，達(dá)到3A級(jí)以上的不足20家，不合格的5家。評(píng)估結(jié)果說(shuō)明社會(huì)組織制度建設(shè)方面，社會(huì)組織中只有近三分之一有成文的管理制度，有明確的行動(dòng)規(guī)范和服務(wù)承諾的不到五分之一。因?yàn)橐话攵嗌鐣?huì)組織沒有成文的管理制度，沒有明確的服務(wù)承諾和行動(dòng)規(guī)范，這樣就使得它們不能得到廣大居民的認(rèn)同，也影響了社會(huì)組織自身的發(fā)展。

同時(shí)肥西縣的很多社會(huì)組織由于沒有專職的管理者，組織成員的主觀意識(shí)不明確，工作隨意性大。由于缺乏統(tǒng)一的內(nèi)部制約機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致社會(huì)組織中甚至?xí)l(fā)生以權(quán)謀私、貪贓枉法的現(xiàn)象。破壞了社會(huì)組織的公信力，造成群眾基礎(chǔ)的瓦解，給社會(huì)組織帶來(lái)了不利的影響，導(dǎo)致社會(huì)組織的發(fā)展的困境。

3 從政府層面加快推進(jìn)肥西縣社會(huì)組織發(fā)展的政策建議

3.1 轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)、科學(xué)扶持

首先，要認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織的建設(shè)已從過(guò)去的控制性管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變，要充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織根本目的是為了滿足居民的需要，是解決市場(chǎng)失靈與政府失靈的有效路徑，能做政府想做又做不好的事情。只有正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織的角色和功能，轉(zhuǎn)變怕社會(huì)組織出亂子，給政府制造矛盾的思維，才能更好地制定有利于社會(huì)組織的培育和發(fā)展的政策，在實(shí)際中要敢于而且善于放權(quán)，既大力扶持又不過(guò)分干涉，才能更好地促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)制度建設(shè)，完善社會(huì)組織發(fā)展的外部環(huán)境

政府應(yīng)從完善社會(huì)組織的外部環(huán)境入手，進(jìn)一步完善社會(huì)組織的法律制度與管理，從而為政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織劃分一天法律上的界限，保障社會(huì)合作中免收權(quán)力與市場(chǎng)的過(guò)分干擾，真正構(gòu)建起政府與社會(huì)組織共贏發(fā)展的新平臺(tái)，使其全方位、多層次地參與社會(huì)的管理和發(fā)展。

就肥西而言，已經(jīng)出臺(tái)的《肥西縣社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》、《關(guān)于培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的指導(dǎo)意見》（肥民〔2015〕48號(hào)）等制度已經(jīng)取得了一定實(shí)效。下一步還應(yīng)從全面指導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展的角度出發(fā)，盡快出臺(tái)《肥西縣培育和發(fā)展社會(huì)組織的規(guī)定》文件，同時(shí)還應(yīng)制定一系列的細(xì)化措施促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，為社會(huì)組織建設(shè)提供良好的法律環(huán)境。

在完善法律制度的同時(shí)，政府還應(yīng)制定促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的優(yōu)惠政策。可從資金上加大扶持力度，如將部分承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)功能的社會(huì)組織作為重要的財(cái)政支出項(xiàng)目，從稅收上優(yōu)惠、人員社會(huì)保障上細(xì)化等方面制定一系列優(yōu)惠政策，為提供社會(huì)組織寬松優(yōu)厚的外部發(fā)展環(huán)境。鼓勵(lì)社會(huì)組織全方位、多層次地參與到社會(huì)管理中來(lái)，從而推動(dòng)社會(huì)組織多樣化發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)引導(dǎo)，加大項(xiàng)目化運(yùn)作力度

針對(duì)肥西目前社會(huì)組織類型單一，功能不強(qiáng)的實(shí)際，政府應(yīng)改變過(guò)去只重視其數(shù)量發(fā)展，不重視質(zhì)量的思維方式，要可從政策層面拓展社會(huì)組織的“增量”。所謂“增量”，是指加入到社會(huì)組織領(lǐng)域的新觀念、新機(jī)構(gòu)、新資源和新人才。這方面肥西可 借鑒先發(fā)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。例如2006年，恩派公益組織首創(chuàng)“公益孵化器”概念，上海的屋里廂社區(qū)服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)將該模式推廣復(fù)制到上海、四川等地的二十多個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)中心，其大力倡導(dǎo)企業(yè)社會(huì)責(zé)任（CSR）理念，促成了大量企業(yè)公益資源流入草根組織。肥西縣應(yīng)借鑒上海等地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，利用品牌建設(shè)使品牌成為社會(huì)組織發(fā)展的有效載體，爭(zhēng)取建設(shè)社會(huì)組織培育孵化園項(xiàng)目，通過(guò)政府投資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，為培育發(fā)展更多樣化的社會(huì)組織、全方位多層次發(fā)揮社會(huì)組織的作用提供支持與幫助。

3.4 創(chuàng)新社會(huì)組織管理，提升社會(huì)組織的能力和公信力

政府應(yīng)不斷創(chuàng)新對(duì)社會(huì)組織管理的方式，從管理的規(guī)范化入手，加強(qiáng)指導(dǎo)，督促各類社會(huì)組織制定適合自己組織特點(diǎn)的規(guī)章制度。首先要做好評(píng)估、備案等工作，建立社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制，開展年度社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估工作，推進(jìn)肥西社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)。并通過(guò)每年開展“十佳社會(huì)組織”評(píng)選活動(dòng)來(lái)激發(fā)組織活力，提升社會(huì)組織的知曉率和誠(chéng)信度。肥西縣2014年首屆“十佳社會(huì)組織”的評(píng)選，肥西縣花木協(xié)會(huì)等十家社會(huì)脫穎而出，大大擴(kuò)大了這些社會(huì)組織的影響力。同時(shí)為了幫助加強(qiáng)其自身隊(duì)伍的建設(shè)，肥西縣在從2013年起，每年都在縣委黨校舉辦全縣社會(huì)組織負(fù)責(zé)人約300人的培訓(xùn)班，提升社會(huì)組織建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的能力。新時(shí)期更要發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)這類樞紐型組織的作用，培育各類社區(qū)社會(huì)組織，并對(duì)它們進(jìn)行分類指導(dǎo)。還可以組織開展以社會(huì)組織冠名、協(xié)辦的體育比賽。來(lái)宣傳擴(kuò)大社會(huì)組織的影響力。肥西縣民政局2015年下半年工作計(jì)劃就列有此項(xiàng)。

社會(huì)組織建設(shè)與管理，是當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的著力點(diǎn)和重要突破口，也是社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要外部條件，面對(duì)社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，肥西縣政府應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，從政府層面加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育扶持。只要轉(zhuǎn)變了認(rèn)識(shí)，抓住制度建設(shè)這個(gè)根本，創(chuàng)新社會(huì)組織的管理模式，加大項(xiàng)目化運(yùn)作力度，最終一定會(huì)促進(jìn)肥西縣社會(huì)組織步入全面發(fā)展和大幅提升的時(shí)代。