基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的征地補償研究綜述

秦玉霞

摘要：我國現(xiàn)行土地征收補償只考慮農(nóng)地的生產(chǎn)資料價值，補償標準偏低。引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)，使農(nóng)民能夠分享土地增值收益，保障失地農(nóng)民權(quán)益。文章從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)、歸屬、補償方式、評估方法等幾個方面對學術(shù)界的相關(guān)研究進行梳理。通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，爭議的焦點集中在兩方面：農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬和補償方式，對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的評估方法也有待進一步研究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；征地；補償；綜述

我國自1987年《土地管理法》開始實施以來，土地征收補償一直按照耕地年產(chǎn)值的倍數(shù)標準，僅考慮了農(nóng)地的生產(chǎn)資料價值，嚴重脫離了實際，影響了失地農(nóng)民生活，也導致了很多社會矛盾。農(nóng)地的價值除了包括生產(chǎn)資料的價值，也包含了農(nóng)民生活保障的價值和國家糧食安全的價值，這兩部分價值可以通過對農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償來體現(xiàn)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地改變用途的過程中產(chǎn)生的價值增值。理論界對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬、土地增值收益分配、農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償方式等問題存在很多爭議。通過查閱大量文獻資料，總結(jié)規(guī)律，在此基礎(chǔ)上對征地中農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償?shù)睦碚撗芯烤C述。

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)研究

土地發(fā)展權(quán)，這一構(gòu)想最初源于英國采礦權(quán)與土地所有權(quán)分離而單獨出售和支配。此后，美國、法國等陸續(xù)建立了該制度，但不同國家的具體制度設(shè)計差異較大。我國土地發(fā)展權(quán)的研究開始于20世紀90年代，年限較短，相關(guān)制度還沒有設(shè)置。土地發(fā)展權(quán)可以分為農(nóng)地發(fā)展權(quán)和市地發(fā)展權(quán)，本文研究界定的發(fā)展權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)，即改變農(nóng)地使用性質(zhì)的權(quán)利。

土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的一部分，是可與土地所有權(quán)分割而單獨使用、處分的財產(chǎn)權(quán)，是一種與土地所有權(quán)具有相同效力和權(quán)能的物權(quán)。沈守愚（1998）認為它的權(quán)源是國家主權(quán)，很多學者提出土地發(fā)展權(quán)是因土地管制而產(chǎn)生的，沒有國家對土地的分區(qū)控制和用途管制就沒有土地發(fā)展權(quán)。近年來學者們從不同的角度研究土地發(fā)展權(quán)，拓寬了研究廣度和深度，對土地發(fā)展權(quán)的認識也越來越全面。如從經(jīng)濟法律關(guān)系的角度、從人權(quán)的角度理解土地發(fā)展權(quán)。

二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬研究

國外關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬，有兩種主要處理方式：一是農(nóng)地發(fā)展權(quán)同地上權(quán)、抵押權(quán)等一樣，首先自動歸屬于土地所有人，政府要保護農(nóng)地，須事先向所有人購買發(fā)展權(quán)，具有代表性的是美國。二是農(nóng)地發(fā)展權(quán)一開始就屬于國家或政府，土地所有人或使用人若想改變用途或利用強度，必須向政府申請或購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)，典型的是英國。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬影響征地補償額的確定和土地增值收益的分配，并且影響未被征地農(nóng)民的利益補償。當前，我國對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬研究爭議較多，主要有三種觀點，即農(nóng)地發(fā)展權(quán)全部歸國家、全部歸土地所有者和兩者共享。

（一）農(nóng)地發(fā)展權(quán)應全部歸國家所有的觀點

我國現(xiàn)行《土地管理法》實行的基本是土地發(fā)展權(quán)國有模式。很多學者支持現(xiàn)有模式，認為從土地用途管制、耕地保護的角度農(nóng)地發(fā)展權(quán)應歸國家所有，這樣看似限制了農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的靈活性，影響了農(nóng)村集體和農(nóng)民的收益，實則保護了農(nóng)地不被輕易轉(zhuǎn)用和占用，保護了農(nóng)地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，同時也保護了農(nóng)民的長遠利益。陳柏峰（2012）認為土地發(fā)展增益源于外力增值，是全體社會大眾努力的結(jié)果，地塊的發(fā)展增益與國家發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應政策、城市化速度等因素密切相關(guān)。從這個角度說，農(nóng)地發(fā)展權(quán)也不應該全部歸土地所有者所有。我國還應當堅持土地發(fā)展權(quán)國有模式，并通過完善具體制度來保障土地發(fā)展增益全民共享，一部分收益用來反哺失地農(nóng)民。如目前臺灣地區(qū)明確宣示土地發(fā)展權(quán)國有，但政府并沒有獲取全部土地發(fā)展增益，農(nóng)地所有權(quán)人在土地開發(fā)中可以分享不菲的發(fā)展增益。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)應全部歸土地所有者所有的觀點

也有學者從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)，農(nóng)民利益保護的角度認為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應歸農(nóng)民集體所有。劉永湘、劉國臻等認為非公共利益性質(zhì)的征地行為壓抑了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，給集體土地所有者帶來了損失。這是有經(jīng)濟實力的用地單位利用國家公權(quán)力侵犯農(nóng)民私權(quán)利的行為。劉明明、黃滟、張安錄等都贊成農(nóng)地發(fā)展權(quán)主要屬于農(nóng)民集體所有，不能因為國家宏觀調(diào)控而抹殺了土地產(chǎn)權(quán)，土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體所有有利于土地流轉(zhuǎn)和土地資源合理配置。

（三）國家和土地所有者共享土地發(fā)展權(quán)的觀點

就我國現(xiàn)狀來看，不適合將土地發(fā)展權(quán)全部歸國家，那樣農(nóng)民分享土地增值收益就沒有了理論依據(jù)；也不適合將農(nóng)地發(fā)展權(quán)全部歸農(nóng)民集體，國家還要通過土地規(guī)劃、分區(qū)控制、用途管制等限制土地自由開發(fā)。周誠（2006）曾提出“私公兼顧論”和“農(nóng)地全面產(chǎn)權(quán)觀”，指出在農(nóng)地自然增值的公平分配應當全面顧及失地農(nóng)民和國家。王永慧、嚴金明、何元斌、林泉等認為實體發(fā)展權(quán)價值應由政府和農(nóng)村集體共同分享。可以從土地發(fā)展權(quán)增值收益來源的角度來確定增值收益分配，因土地規(guī)劃、改變用途帶來的增值收益歸國家所有，因土地使用者增加投入帶來的增值收益歸土地所有者所有，因土地自然增值帶來的收益歸國家和土地所有者共同所有。

三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值補償方式研究

不論農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬如何界定，未來我國在征地補償中必將考慮使農(nóng)民能夠分享土地增值收益，保護農(nóng)民的土地權(quán)益。對于發(fā)展權(quán)的補償方式，可以采取直接的方式如國家購買發(fā)展權(quán)，或間接的方式如提高失地農(nóng)民社會保障等。

（一）國家直接購買土地發(fā)展權(quán)

國家直接購買發(fā)展權(quán)是建立在發(fā)展權(quán)歸土地所有者所有的基礎(chǔ)上的，采用這種方式，政府的財政負擔重，和我國現(xiàn)行征地制度完全不銜接，相應的制度建設(shè)存在很多困難。劉明明（2008）認為我國應當借鑒美國的經(jīng)驗，采取國家購買發(fā)展權(quán)和發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)兩種模式，其中應當以發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)為主，輔之以國家購買發(fā)展權(quán)。但事實上發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)需要完善的土地發(fā)展權(quán)市場，我國現(xiàn)在還不具備條件。

（二）嘗試多種補償方式

也有學者提出了許多靈活的發(fā)展權(quán)補償方式，可以歸納為以下幾種：1.完善農(nóng)民的生活保障體系，使失地農(nóng)民教育、醫(yī)療、養(yǎng)老有保障；2.如果征地后土地用于生產(chǎn)經(jīng)營活動，可以讓失地農(nóng)民自愿入股或安排工作，直接參與土地的后續(xù)開發(fā)經(jīng)營，使其長期獲益；3.考慮增加 “土地發(fā)展權(quán)補貼”，按被征收土地面積發(fā)放，國家可以從全國“土地財政”收入中提取一定比例的經(jīng)費，作為“土地發(fā)展權(quán)補貼”的資金來源；4.將征地過程產(chǎn)生的土地收益全部返還失地農(nóng)民，國家通過征收農(nóng)地發(fā)展稅參與土地增值收益分配。這些補償方式是對現(xiàn)行征地制度的補充，而不是推到重建，更現(xiàn)實可行、可操作。

四、農(nóng)地發(fā)展權(quán)評估研究

在國際上用于土地發(fā)展權(quán)估價的方法主要有：依據(jù)發(fā)展權(quán)涵義定價，依據(jù)市場定價，依據(jù)產(chǎn)權(quán)價格因素量化定價（特征價格法），依據(jù)條件評估法（CVM）定價等。近年來，我國學者對土地發(fā)展權(quán)價值評估也有許多研究。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)評估思路大體可分為“加法”和“減法”。“減法”的觀點認為發(fā)展權(quán)價值=改變用途后的土地價值-原農(nóng)業(yè)土地價值。前者可以用市場法、收益法、假設(shè)開發(fā)法等計算不同用途土地價格；后者可以從土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所能帶來的收益的角度計算土地價格。“加法”的觀點從失地農(nóng)民未來生活保障的角度評估發(fā)展權(quán)價值，認為土地發(fā)展權(quán)價值等于農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療及失業(yè)等社會保障費用的總和。也有一些其他的計算方法，如從土地未來發(fā)展?jié)摿Φ慕嵌仍u估，主要考慮土地與城市邊緣的距離、城市邊緣的開發(fā)程度、每公里交通費等因素。

五、對農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值補償?shù)乃伎?/p>

（一）設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)具有重要意義

我國現(xiàn)行的征地補償制度，沒有使失地農(nóng)民分享土地增值收益，脫離了農(nóng)地的實際價值。因為征地補償偏低，引發(fā)許多案件，矛盾較為尖銳。在城市快速擴張的過程中，以低廉的價格購得農(nóng)用地，再以較高的價格在城市交易，這實際上是另一種形式的“剪刀差”，只不過過去的載體是農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)在是農(nóng)村的土地，這是對農(nóng)民極大的不公平。引入土地發(fā)展權(quán)，維護農(nóng)民土地權(quán)益，使農(nóng)村集體、農(nóng)戶都能分享土地增值收益，已是勢在必行。設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)是我國進一步深化土地改革，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要；是保護農(nóng)民利益，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進土地規(guī)模經(jīng)營的需要；也是耕地保護，有效利用土地的需要。

（二）我國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)不適合全部歸土地所有者所有

有學者批判現(xiàn)有征地模式，主張將土地發(fā)展權(quán)完全歸土地所有者所有。我國現(xiàn)在實行的是土地發(fā)展權(quán)完全歸國家所有的模式，如果轉(zhuǎn)換為土地發(fā)展權(quán)全部歸土地所有者，需要很高的制度轉(zhuǎn)換成本。而且轉(zhuǎn)換以后也不能實現(xiàn)期望的社會公平，在城市未來規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊農(nóng)民將獲得高額的土地增值收益，而那些沒有機會被征地的農(nóng)民，擁有的土地發(fā)展權(quán)不能帶來任何收益。這樣的制度安排不僅不會促進社會公平，相反是另一種制度不公平，只是把城市擴張和農(nóng)民收益的矛盾變?yōu)榱瞬煌瑓^(qū)位農(nóng)民收益之間的矛盾。從當前中國的國情來看，還是應該堅持土地發(fā)展權(quán)國有，在此基礎(chǔ)上最終通過公共財政，采用不同的方式，補償全體農(nóng)民。

（三）適當保障農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)權(quán)益

政府應從立法的層面，建立新的征地補償制度，從土地轉(zhuǎn)換用途后的價值增值中分出一部分作為對失地農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的補償。同時，對沒有被征地的農(nóng)民，也要考慮限制土地發(fā)展權(quán)的補償，從已開發(fā)土地的發(fā)展增益中拿出適當?shù)姆蓊~進行再分配。

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（作者單位：河南廣播電視大學）