強化政策引導 推進河南農業現代化

李靜

摘要：河南農業的重要地位和現實問題決定了加快推進農業現代化的戰略意義和迫切要求，而政府政策在轉變農業發展方式、推進農業現代化中具有主導性作用。各級政府應抓住有利歷史機遇，在強化城鄉一體化示范區帶動作用、優化農業產業布局、加快農業產業基地建設、針對性加大政府支農力度、改革土地經營制度、完善農業產業融資渠道、創新農業經營組織模式、優化農業產業發展配套措施等方面強化扶持引導作用。

關鍵詞：政策引導；河南；農業現代化

健全城鄉發展一體化體制機制、促進“新四化”同步發展是中央十八屆三中全會作出的重大部署。四化協調發展與良性互動是實現城鄉一體化的必由之路。推動農業現代化不僅要補齊“短板”、夯實全面現代化的基礎和支撐，更是催生新產業、新業態、新模式，進而挖掘農民消費潛力，培育新的經濟增長點，拓展中國整體經濟板塊拼圖，在新常態時期支撐中國經濟可持續較快發展的重要因素。

河南省是農業大省，也是人口大省。河南省作為國家糧食生產核心區的獨特地位，河南省眾多的農村人口，決定了推進農業現代化對于實現中原崛起、河南振興、富民強省總目標的重大意義。河南省農業攤子大、任務重，實現農業現代化面臨著農業產業轉型趨勢影響糧食安全戰略定位、分散的小規模家庭經營難以適應大市場競爭、產業結構與勞動力結構難以對接、城鄉互補發展要求與土地財政沖突、農業產業轉型要求與資本要素流動偏好相背、統籌城鄉公共支出增加與資金來源不足等一系列矛盾。從歷史和現實來看，政府政策是形成二元經濟社會結構和產生城鄉發展差距的主因。盡管伴隨市場機制的完善和政府職能的轉變，政府政策在統籌城鄉發展、推動以城帶鄉、分配公共資源等方面仍發揮主導性作用。面對河南農業肩負的重要使命和嚴峻挑戰，迫切要求政府發揮城鄉一體、互補發展的政策引導扶持作用，促進人才、技術、資本等資源要素更多地向農業配置，轉變農業發展方式，推進河南農業現代化。

一、集中力量建好城鄉一體化示范區

2014年以來，河南省出臺了一系列政策，推進以往批準規劃建設的復合型城市新區統一向城鄉一體化示范區轉型。這是河南加大統籌城鄉發展力度，健全城鄉發展一體化體制機制，推動優勢區域先行探索的重大舉措，吻合中原經濟區建設特色發展的路子。城鄉一體化發展的精髓在于通過改革創新，形成新型工農城鄉關系。在具體措施上，政府要將引導支持農業的生產方式和農民的生活方式轉向現代化、使農村和城市社會融為一體作為政策核心內容；要把建設農村作為工作重點，抓住保護好農民的土地權益、實現基本公共服務均等化、統籌城鄉勞動就業這個牛鼻子；要改革創新，敢破敢立，建立健全適應示范區城鄉一體發展的管理體制和配套措施，增強政策的適用性、統籌性，避免出現戶籍“非轉農”等農村的“逆城市化”現象。

二、發揮區域優勢，培植農業主導產業

農業產業發展需要科學的總體規劃和頂層設計。河南具備發展農業主導產業的基礎要件和先天優勢，要按照中原經濟區和“四個河南”建設的總布局，圍繞建設全國糧食生產核心區和重要的現代農業基地的總目標，大力推進農業轉型升級，實現專業化生產，實施好高標準糧田“百千萬”建設工程、現代農業產業化集群培育工程和都市生態農業工程。要堅持以糧食生產為基礎，鞏固糧、油、菜等區域傳統農業產業，繼續壯大食品加工工業產業鏈。省內各地應在全面分析本區域資源稟賦和產業基礎的前提下，準確把握市場狀況，培育獨具特色的區域農業主導產業。要依托農業科技支撐，拓展農業生產空間，由單純局限在耕地上想辦法、做文章，轉向全省資源大盤子，開發利用好山地、林地、灘地、水域等各種資源，因地因時制宜，推動農林牧副漁結合。要統籌好農業生產與環境保護之間的關系，建設資源節約、環境友好農業，加強農村面源污染定位監測與指標體系的研究，建立農業面源污染的政策、法規、管理體系。

三、強化農業產業集聚效應，培育用好農業龍頭企業

農業產業化基礎差、投入大、風險高，政府要主動給予政策扶持，進行資源整合，圍繞地區優勢農業主導產業有效引導培育形成產業集群。農業產業集群帶來的高度組織化程度和綜合效益將顯著提升農業產業的競爭力。農業產業集聚要重點抓好農業原料基地建設、農產品品牌基地建設、農產品物流基地建設和農業科技基地建設。要借鑒工業發展的理念和經驗，把推進農業產業集聚作為農業現代化的主攻方向，加快培育龍頭企業，引導區域農業的良性發展。龍頭企業一頭連著市場、一頭連著農戶，地位作用重要特殊。龍頭企業可以把農業產業鏈和價值鏈聯為一體，把現代工業理念等貫穿于農業生產的全過程，促進農業企業走向專業化生產、企業化管理，有效提高農產品附加值。政府要為農業龍頭企業發展給予用地、用電、稅收、信貸等方面優惠，并積極引導其與大專院校和科研機構進行協同創新。要引入現代企業管理機制，改變目前一些企業家庭式管理現狀。要樹立抓大不放小的發展思路，依托各地實際扶持市、縣、鄉三級龍頭企業發展，進一步延伸和完善產業鏈條，發揮集聚效應。

四、推進政府職能轉變，支持農業產業經營

盡管各級政府近年來大量出臺扶持“三農”的各類政策，但是總的來看農業的產業化程度、農產品市場體系、農業社會化服務體系、農業支持保護體系還不健全。不僅如此，在個別地區工業化、城鎮化的發展帶來土地資源爭奪的矛盾甚至威脅到農業產業的生存和發展。各級政府應首先在觀念上正確認識農業現代化與工業化、城鎮化、信息化的互動關系，強化農業現代化的基礎地位和支撐作用，把農業生產完全納入到以工業為核心的現代化生產分工體系，實現“四化”同步協調發展。其次，各級政府以及相關部門必須轉變職能，在現有常規性支持政策基礎上，加強對本地區農業產業發展規劃的制定和宏觀引導，強化信息服務、產品銷售和技術服務和金融保險服務等急需配套服務。特別是要強化農牧產品經營種植指導，暢通供求信息，理順流通關系，避免再次出現“中牟芹菜滯銷”和“奶農倒奶”事件。要堅決貫徹國家農業發展方針，落實各項涉農政策，特別是要將行之有效的政策法律化、制度化，更好的保護農民權益。要適應形勢發展，從激發農民開展農業生產經營的積極性、增強農業產業競爭力的角度出發，創新推進農業支持政策轉型，將兜底政策向激勵政策轉變、將平均補貼政策向項目扶持政策轉變，并鼓勵各地區結合實際情況創新扶持政策組合。

五、穩妥推進農村土地制度改革，提高利用效益

土地作為農業生產的最主要的要素資本和農民收益的最根本來源，土地制度改革對于實現農業現代化意義重大。中央先后印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》和《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，啟動了改革試點。河南的土地不僅要養活本省近1億人口，還承擔著糧食輸出保證國家糧食安全的重大責任。土地問題牽一發動全身，河南作為傳統農業大省和農村人口大省在改革步點上既要緊跟中央節奏，堅持守住底線，試點先行，平穩推進，堅持農村土地集體所有不變、堅持耕地紅線不變、堅持農民利益不能受損“三大前提”，圍繞增強土地的集約利用、提高利用效益的核心目的，在征地制度如何改，農村集體經營性建設用地該如何入市、農村宅基地制度該如何改革、農村土地增值收益該如何分配“四大問題”上大膽開展小范圍創新試點，力爭取得突破性可推廣的經驗。

六、構建新型農業經營體系，提高農業產業組織化程度

河南是傳統農業大省，農民大都習慣了長期松散的小農經營模式，農業經營主體呈現“小而散”、“小而全”的特點，隨著農業生產內外部條件的變化和產業鏈末端消費者綠色安全農產品消費意識的強化，傳統農業經營體系的弊端更加明顯。因此，必須加快構建集約化、專業化、組織化、社會化“四化一體”的新型農業經營體系。新型經營體系可以充分發揮龍頭企業輻射帶動作用，通過發展訂單農業、股份合作等多種形式，構建富于靈活性和多樣化的產業化經營模式。構建新型經營體系的關鍵是要在農業產業鏈上實現利益相關方的有機整合，協調好各方的利益關系，特別是要處理好龍頭企業與基地和農戶之間的利益關系，保護好農戶的切身利益。2014年末河南等地區出現的奶農賣奶難，表面上看是奶源過剩、消費低迷，深層次的原因則是奶牛養殖和乳品加工脫節，乳品企業掌控生鮮乳的收購權和定價權，奶農奶企關系失衡。當然也有散戶養殖帶來的成本難以下降、管理不善導致原奶質量不高等原因。因此有必要不斷完善“公司+基地+農戶”的基本產業化經營模式，通過建設規范的現代農民專業合作經濟組織，鼓勵集中化、規模化、標準化的農業生產，提高組織化程度和整體競爭力，降低農業生產的風險。

七、積極完善配套政策措施、推動農業產業轉型升級

要加快“農業技術推廣、農業信息化、農業執法、農產品質量檢測、農業科技創新體系”五大體系建設，為現代農業發展提供強力支撐；要根據各地產業引導方向，建立重要農產品生產的財政獎勵政策動態調整機制；要落實和完善農業企業的稅收支持政策，打出優惠政策組合拳，推動農業產業化向更深層次發展；要支持建設縣鄉村三級農村物流網絡，培育農村流通企業龍頭；要不斷推進農村信息化，建立農產品電子商務平臺；要強化產地溯源、一線管理，加大農產品質量安全監管力度。解決農業基礎設施投入資金問題可實行政府主導下的投資主體多元化，政府提供財政和政策性金融擔保，開拓居民儲蓄等民間資本用于基礎設施建設的渠道。要建立農民創業扶持政策體系，與現有新型職業農民培訓體系實現對接。在出臺關于土地流轉、金融信貸、農業補貼、農業保險、社會保障等一系列扶持政策時，要將新增的強農惠農富農政策向新型職業農民傾斜，形成清晰完整的扶持政策體系并加以落實，以增強新型職業農民的示范帶動作用。

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*本文系河南省教育廳人文社會科學研究項目“城鄉一體化背景下農業產業轉型發展研究”（項目編號：2015-GH-570）的階段性成果。

（作者單位：河南牧業經濟學院）