蒙城縣推行農村土地互換并塊 戶均“一塊田”工作調查研究

戴超 盧朝陽 張磊

[摘 要] 蒙城縣從2010年開始，農民自發開展農村土地互換并塊，在此基礎上，2011年起開始并逐步擴大土地互換并塊戶均“一塊田”工作試點，取得一些成功經驗，得到省委主要領導的充分肯定。本文從蒙城縣土地互換并塊戶均“一塊田”工作的主要做法、取得成效、存在問題及對策進行了探討。

[關鍵詞] 蒙城縣 農村土地互換并塊 戶均“一塊田” 調查研究

[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2015）10-0030-02

所謂戶均“一塊田”，是指農戶對承包的分散地塊，通過互換并塊的方式，使每個家庭農戶承包的土地集中到一塊。戶均“一塊田”（以下簡稱“一塊田”）既是發展適度規模經營的現實需要，也是廣大農民改善生產條件的迫切要求。蒙城縣從2011年開始，在安徽省率先積極探索推進“一塊田”工作。2013年12月12日，在農業部召開的部分省（區）互換并塊現場交流會上，蒙城縣“一戶一塊田”的做法得到與會者一致肯定，《安徽日報》、《農民日報》都曾長篇進行報道，中央黨校教授也給予充分肯定，時任安徽省委書記張寶順批示在全省推廣。為了全面了解我縣“一塊田”工作開展情況，蒙城縣委黨校成立課題組，深入鄉鎮、村、組進行調研，與鄉鎮、村、組黨員干部座談，同廣大村民交流，并對村民組丈量土地、抽號換地等工作進行了實地了解。

1 推行“一塊田”工作的主要做法及成效

在上世紀九十年代蒙城縣進行第二輪土地承包時，每家每戶承包地按遠近搭配及好地塊與差地塊搭配“戶均分田到戶”，農戶承包的地塊零碎分散、面積較小，多則一家十幾塊地，少則也有六七塊。一家一戶零碎分散的多塊地，給農民耕種帶來了諸多不便，既不利于機械耕作，也不利于規?；?、集約化經營，農民種地成本高、效率低，農民迫切要求進行土地整合。2010年我縣楚村鎮李馬村9個村民組農民率先自發開展農村互換并塊，推行戶均“一塊田”。從2011年至2013年，蒙城縣選擇部分村鎮進行試點。2014年6月份，蒙城縣政府出臺了《蒙城縣推進農村土地互換并塊戶均“一塊田”工作意見》進一步明確工作方法、實施步驟等措施。

1.1 主要做法

1.1.1積極引導，宣傳發動?？h、鄉兩級政府只引導、不強求，只指導、不包辦；成立政策法規宣講團，深入鄉鎮、村、組對基層黨員干部、村民議事代表進行政策法規宣傳和業務培訓；建立獎勵機制，以獎代補，對完成“一塊田”任務的鎮、村給予一定的獎勵。

1.1.2把握政策，制訂方案。在制訂方案時，堅持“三個不變”，做到“四個結合”?！叭齻€不變”即：堅持農村土地家庭承包經營制度不變、農村土地農民集體所有性質不變、原二輪承包村民組互換范圍和二輪承包人口不變?！八膫€結合”即：確定地塊等級與農田治理相結合；互換并塊與宅田合一相結合；預留土地與美好鄉村建設、公用墓地、農田水利、綠化造林等農村公益設施建設規劃用地相結合；落實農戶地塊與農村土地確權登記頒證相結合。在鄉鎮、村統一組織下，以村民組為單位，在廣泛聽取群眾意見的基礎上制定方案，經鄉鎮政府和縣農委審核后實施。

1.1.3規范操作，有序推進。由村民推薦產生工作小組，負責核查土地面積，登記造冊，評定土地等級，規劃地塊、路網、渠道等。在此基礎上，組織農戶抽簽互換，確定農戶“一塊田”的地塊面積和四至。互換完成后各農戶對地塊進行簽字認可。

1.1.4嚴格驗收，完善檔案。政府部門負責對鄉鎮進行考核驗收，鄉鎮負責對村、組進行檢查驗收，驗收結束后將有關材料報送農委備案。履行村民代表、經辦人、審核人、承包農戶簽字手續，實行“一戶一表，一村一冊”，統一上報鄉鎮集中備案存檔。

1.2 取得的成效

截至2015年10月初，蒙城縣除城關辦事處外，余下18個農村鄉鎮建制單位全面開展了“一塊田”工作，許疃鎮已整建制完成；共有276個行政村，已整建制完成80個村；共有5624個村民組，已完成4003個；共有25.9萬戶、已完成17.4萬戶，涉及人口71萬。通過“一塊田”的實施，對“三農”工作產生了巨大影響：一是改善了農業生產條件。通過土地小塊并大塊，從根本上破除了土地零碎、面積較小、不利于耕作的現狀。二是核實了農村土地面積。通過逐塊實地丈量，核實了農村宅基地和耕地實有面積。如立倉鎮炮臺溝村登記上報二輪承包耕地面積6373畝，推行“一塊田”后核實多出耕地面積3275.4畝。三是加快了土地流轉進程。推行 “一塊田”之前，大面積土地流轉涉及較多農戶，流轉難度大，流轉價格偏低，年平均在600—800元/畝；推行“一塊田”以后，涉及農戶較少，流轉難度顯著降低，流轉價格上漲，每年平均800—1000元/畝，在一定程度上有效推動了土地流轉的進程。四是提高了農業機械化耕作效率。推行“一塊田”后，農戶的承包地由多塊變成一塊，從原先塊均1畝左右，調整到塊均5—7畝，少數地塊突破30畝，甚至達到50畝，機械化耕作更為便利。五是減少了農戶之間土地承包糾紛。推行“一塊田”之前，每戶承包地至少要與5戶以上農戶的承包地塊相鄰，時常發生地界糾紛；推行“一塊田”之后，每戶承包地最多只與2戶的承包地塊相鄰，靠近路或溝的地塊只與1戶相鄰，承包糾紛普遍減少。

2 推行“一塊田”工作存在的主要問題

“一塊田”工作雖然取得了巨大的成效，但是仍然存在一些不容忽視的問題，困擾著相當一部分村組，使此項工作進展緩慢。

2.1 部分基層干部認識不到位

由于部分村組干部在推行“一塊田”工作中認識不高、在遇到比較棘手的問題時，出現畏難情緒，不去積極想辦法找對策，而是擱置不問，導致此項工作停滯不前，群眾意見很大。

2.2返鄉要地頻發。在部分推進“一塊田”的村、組，發生部分群眾返鄉要地。如許疃鎮東湖村馬樓四組村民24人，1997年把分得承包地退給組里，現返鄉要地，經鎮、村多次協商調解，本組村民堅決不同意。該鎮土橋村南李組村民陸某、于某、李某等戶13人，94年只承包人均口糧田0.5畝，現返鄉要求與本組村民同等承包土地。經鎮、村調解，每人繳納6000元稅費補償款，參與本組同等承包土地。調查還發現，一部分農戶因外出經商、計劃生育等，把原承包地退給組里或轉讓給其他農戶耕種至今，現紛紛返鄉要地，處理難度較大。

2.3“增添”土地被分掉。調查統計，推行“一塊田”的地方，半數以上村、組通過重新丈量土地，核實的耕地面積比二輪承包登記面積平均增幅20%左右。如樂土鎮丁堂村15個村民組整體推進“一塊田”后，全村二輪承包登記耕地面積5280畝，核實5977畝，增幅13.2%。許疃鎮土橋村東李組二輪承包登記耕地面積420畝，核實550畝，增幅30.9%。少數沿芡、沿淝的偏遠村、組，由于河灘、低洼地、廢閑地面積較大，核實后的耕地面積比二輪承包登記面積增幅50%以上。如立倉鎮張長營村后梁組二輪承包登記耕地面積543.6畝（包括宅基地），核實705畝，增幅52.4%。 增幅的面積中：（1）開發“三荒四邊”廢閑地約占20%；（2）少報納稅耕地約占40%；（3）重新折算等級相對增加耕地面積約占30%；（4）收回已故五保等鰥寡戶耕地約占10%。如許疃鎮土橋村東李組增添130畝。其中，農戶開發“三荒四邊”27.6畝；少報納稅面積56畝；重新折算等級增加39畝（該組原二等地118畝折算100畝，現按一等地118畝承包，原三等地150畝折算115畝，現折算136畝）；收回已故五保等鰥寡戶耕地12.4畝。上述“增添”土地，被本組村民全部重新分掉。

2.4 預留機動地較少。截至目前，全縣已完成“一塊田”工作的村組，預留機動地偏少。其中，以組為單位預留，滾動集中在村級管理的只有楚村鎮李馬村、樂土鎮雙龍村，莊周、漆園、岳坊等鄉鎮，均未預留。其主要原因：一是地處城郊，土地升值空間較大，群眾不愿預留；二是群眾對原預留機動地村級管理混亂、發包不公等意見較大，不愿預留機動地集中村級統一管理使用。推行“一塊田”后，由于村、組預留機動地偏少，未來美好鄉村建設、農田水利規劃、修建道路等集體公益事業用地占補調整難度加大。

2.5 建檔資料不規范。部分村、組推行“一塊田”，只重視解決問題和互換調整土地，不重視建立規范的檔案資料和履行農戶確認手續。方案停留在口頭上，討論意見沒有形成記錄，重新互換的土地沒有逐戶登記造冊等，造成糾紛隱患。

3 進一步推進“一塊田”工作的對策

3.1 加強政府引導，嚴格落實責任。一是成立相應組織，明確專人負責，加大對“一塊田”工作的引導力度。二是明確工作目標，實行績效考核。三是強化督查與調度，確?！耙粔K田”工作深入推進。

3.2 依法推進，妥善解決各類問題。推行“一塊田”必然會觸及各類問題。既有工作層面上的，也有長期承包遺留下來的，要認真梳理分析，有法律政策依據的，嚴格按照法律政策辦事；尚無法律法規依據的，本著公開、公平、公正的原則，充分發揮農民主體協商作用，使問題得以妥善解決。

3.3 統籌兼顧，注重長遠發展。推行農村土地互換并塊，戶均“一塊田”要統籌兼顧農村各項公益事業長遠規劃和發展。對已故五保等鰥寡戶退出的承包地及村民開發“三邊四荒”等增加的土地，積極引導村、組向村民宣傳長遠發展大計，做通群眾思想工作，以村或自然莊為單位進行調劑預留，為發展農村新居、林業、水利、道路、衛生等農村公益事業和農村集體經濟打下堅實基礎。

3.4 把握重點，區別處理返鄉要地難題。對沒有獲得二輪承包權，現返鄉要地的，原則上通過土地流轉方式解決；對雖獲得二輪承包權，但承包期內主動放棄的，現返鄉要地的，原則上不予支持或通過土地流轉方式解決；對已獲得二輪承包權，但承包期內委托村、組、農戶代耕代管的，現返鄉要地的，原則上通過調解協商解決，由承包方給予代管方一定的經濟補償。

3.5 強化業務培訓，提高服務水平。加大對未完成村、組包點干部、村民代表等人員的業務知識培訓力度，提升基層工作隊伍的整體服務水平和執行能力。完善、縣、鄉、村 “一塊田”工作服務體系，實行縣、鄉、村三級聯動。搭建縣、鄉、村網絡服務平臺，做到信息及時溝通、矛盾及時調處、問題及時解決，確?！耙粔K田”穩妥推進。

3.6 規范“一塊田”檔案資料管理。規范制作“一塊田”各項清冊表格等材料，以鄉鎮為單位統一集中建檔，實行專人、專柜規范管理。對檔案資料必須做到該簽字的簽字，該公示的公示，環節不能減、程序不能亂、標準不能降。特別是針對在外務工人員較多的情況，要通過郵寄公開信、電話咨詢等方式，告知當事人，保障在外務工人員的知情權、參與權和決策權。

作者簡介：戴超，安徽省蒙城縣委黨校，研究生學歷，高級講師。

盧朝陽，安徽省蒙城縣委黨校，研究生學歷，法學碩士。

張磊，安徽省蒙城縣委黨校，研究生學歷。