淺談PPP模式對商業銀行的機遇與挑戰

方袁　陳竹　刁姝麗

摘要：近年來，為解決地方政府負債過高問題，我國大力推廣PPP模式開展城市基礎設施項目建設，但是由于PPP模式在我國起步較晚，作為提供資金的商業銀行對該模式的認識存在一定的不足，推行方式還處于探索過程中，導致實施效果不明顯。PPP模式給商業銀行帶來了發展機遇的同時，也帶來了需要商業銀行變革業務發展模式，加強風險管控的挑戰，文章從介紹PPP模式定義和特點出發，對商業銀行的機遇與挑戰進行了分析。

關鍵字：商業銀行；PPP模式；機遇；挑戰

一、PPP模式定義

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。

二、PPP模式的特點

（一）降低了政府負債

在傳統模式中，地方政府大多采取發行債券、銀行貸款等方式進行融資，開展基礎設施建設，在該模式下，地方政府債務較高，并且要完全承擔債務的償還責任。在PPP模式中，主要由政府與私人組織成立的項目公司來進行融資、承擔償還責任，因此PPP模式的推廣可以有力降低政府負債。

（二）政府職能發生轉變

在傳統基礎建設模式中，政府承擔的是決策、投資角色，發揮的是完全主導作用，而在PPP模式下，政府作為一個普通的參與者，角色為合作者和監督者，按照契約精神履責，因此職能發生較大改變。

（三）投資主體多元化

在傳統模式下，投資主體主要為政府，資金來源于財政拔款、政府融資，但在PPP模式下，私營部門可以進入這些項目，參與項目投資、建設、運營。私營部門的進入改變了政府部門作為單一投資主體的局面，有效降低了政府負債，同時，私營組織的參與，能夠推動項目方案的完善，帶來優秀的管理理念和經驗，提高辦事效率，提升管理水平。

（四）提供高質量服務

公私合營模式，一方面可以解決政府部門效率低下，流程繁瑣的問題，另一方面由于政府機構的參與，可以使項目公司比民間機構更容易獲得政策支持，因此公私合營模式，可以有效發揮地方政府和民間組織的長處，達到優勢互補，彌補對方的不足，使合作雙方更容易達到共贏的目標，并為公眾提供高質量的服務。

（五）風險共擔

與傳統模式不同，PPP模式下項目的各方參與者共同分擔項目運營的風險，政府不需要承擔兜底責任，同時由于政府在項目運營過程中分擔了部分風險，使私營部門的風險得到了降低，提高了項目融資成功的可能性，有利于降低融資成本和項目的運營。

三、PPP模式運用流程

（一）確定項目實施方案

一般是地方政府作為項目發起人，根據地方城市建設發展需要，制定公共基礎設施建設計劃，確定項目實施方案。

（二）選擇合作伙伴

為推動方案的實施，政府一般會選擇一些具有相關行業豐富經驗，資質較高、實力較強的大型企業、上市公司作為合作伙伴，推動項目的實施。例如，2014年6月，撫順市政府就引入五礦信托，中建一局（集團）有限公司簽訂《沈撫新城政府購買服務合作框架協議》，開展沈撫新城基礎設施建設。

（三）成立項目公司

由政府和合作公司共同合作成立項目公司SPC（Special Purpose Company）來負責項目的組織實施。在選定項目的合作公司后，可以由代表政府出資的地方政府融資平臺公司和選定的項目合作公司共同出資發起成立獨立的公司，作為業主負責項目的建設和日后經營管理。在沈撫新城基礎設施建設項目中，政府以特許權協議為基礎，由沈撫新城管委會、五礦信托、中建一局共同注資成立項目公司。

（四）簽訂特許經營協議

政府與項目公司簽署特許經營協議，賦予項目公司特許開發經營權，由項目公司取代政府負責項目的融資、建設與經營。項目的資金主要來源于政府的財政預算撥款、項目合作公司的出資以及項目公司向銀行的貸款。沈撫新城基礎設施建設項目中，沈撫新城管委會與五礦信托、中建一局簽署合作協議，中建一局將獲得沈撫新城撫順區域內的安置房建設及電力、供熱、道路、橋梁等基礎設施建設項目的施工總承包權，政府將對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

（五）項目建設

在項目建設階段，項目公司根據特許權協議的規定，按照工期、技術和質量等方面的要求，負責項目的設計規劃和施工建設，與此同時資金的各投入方，包括金融機構要按照計劃及時投入建設需要資金，以保證建設進度，促進項目及時完工。

四、PPP模式給商業銀行帶來的機遇

（一）帶來更多貸款客戶

PPP模式的推廣在推動道路、橋梁、供水等基礎設施建設的同時，有利于解決政府負債問題，這勢必極大提高地方政府的參與積極性，推動地方政府加快基礎設施建設步伐。而從目前來看，商業銀行仍將是PPP模式的主要融資來源，因此PPP模式的推廣將會為商業銀行帶來更多貸款客戶，提供更多業務發展機會。

（二）帶來更多的業務機會

除了傳統信貸業務外，PPP模式的推廣應用可以為商業銀行帶來包括投行、融資租賃、債券等在內的多元化的融資服務咨詢，也帶來包括結算、賬戶管理、存款、國際結算（收付匯、信用證、保函）、財務顧問等在內的基礎服務，提高商業銀行的收益。

（三）有利于商業銀行產品的創新

和傳統基礎設施建設融資模式相比，PPP模式期限長、規模大、結構復雜、多涉及公共利益，在該模式下商業銀行的融資主體是項目公司，不再是地方政府融資平臺，還款來源為經營收入，而不是財稅收入或土地出讓收入，擔保方式不再是政府全額提供土地抵押或關聯擔保，而以項目公司的資產、權利為主。為適應融資模式的變化，更好的開展業務，商業銀行會完善業務品種，創新業務模式，包括放寬貸款期限、實行特許經營權和購買服務協議預期收益質押等方式。

（四）有利于商業銀行競爭力的提升

PPP項目融資模式是近幾年才發展起來的一種新型融資模式，目前在我國仍處于起步階段，而PPP模式的運作采用項目特許經營權的方式，進行結構融資、項目融資，商業銀行為更好的開展PPP模式業務，會加強財務、技術、法律等復合型人才的培養，建立健全相關管理制度，因此PPP模式的推廣，有利于提高商業銀行的經營管理水平，提升競爭力。

五、PPP模式給商業銀行帶來的挑戰

（一）政府融資平臺類客戶將大幅減少

受國發〔2014〕43號文件的影響，政府融資平臺類公司的融資能力大幅下降，體現在一方面政府將發行政府債，對存量貸款進行置換，并將一部分盤活的存量資金用于提前償還銀行貸款，另一方面，受限于政府債務規?？刂坪腿谫Y平臺公司剝離，政府公益類項目中對銀行貸款的需求將會減少，這將導致部分政府融資平臺公司優質客戶隨之減少，對商業銀行業務的開展存在一定的不利影響。

（二）需要加強風險管控能力

與傳統基礎設施項目融資方式不同，PPP模式項目參與方多、周期長、融資金額大，政府不承擔兜底責任，這就要求商業銀行加強風險管控能力。在信用風險上，要關注項目公司自身的建設周期、營運能力，項目其他參與方履約程度，擔保情況；在操作合規風險上，要關注商業銀行與各方簽署的合同文本的合規性、法律效力；在政治風險上，要關注外部環境的變化、政策調整或者預算的大幅度超支等因素；在聲譽風險上，要關注項目價格是否過高而產生的消費者阻力，導致項目參與各方聲譽的影響。

（三）需要建立健全制度體系

健全的制度環境是商業銀行開展PPP模式業務的基礎，PPP模式涉及擔保、合同、特許權等諸多方面，內容復雜，文件繁多。作為項目資金的提供方之一，商業銀行要研究一套執行PPP項目的規范化、標準化交易流程，提高可操作性，降低商業銀行的風險，提高商業銀行的收益。

（四）商業銀行需對現有貸款政策進行調整

PPP模式在運營時以成立的項目公司為主體，且大多與政府所授予的特許經營權相匹配，這類項目一般與城市公共基礎設施有關，運營時間長，且項目公司一般成立時間較短，資產規模小，在短期內難以體現盈利，政府不需要承擔兜底責任。因此，PPP模式下的項目貸款，與傳統的平臺貸款差異很大，與銀行原有貸款審核條件也不完全匹配，這就要求商業銀行應及時調整現有貸款政策。

（五）需要加強人才的培養

PPP項目融資模式涉及領域較多，需要商業銀行具備金融、財務、法律技術等專業人才，因此商業銀行要加強人才的培養。一方面可以委派業務骨干到國外先進商業銀行參與實踐和進行理論學習，通過國外的先進理論和成功經驗來提高商業銀行PPP模式業務的研究和開展；另一方面積極引進具有PPP模式業務經驗的人才，提供具有一定競爭力的薪酬待遇和晉升通道，并加強商業銀行內部業務人才的培訓，提高商業銀行的人才競爭力。

（六）需要創新業務發展模式

PPP項目融資運作周期長，貸款償還以未來現金流為抵押，貸款主要依靠自身資產為抵押，商業銀行對項目資產以外的其他資產無追索權或有限追索權，這對商業銀行傳統的風險緩釋措施和控制方法提出了挑戰，迫切需要銀行加強業務創新，在項目管理、抵押擔保措施、業務經營模式方面進行研究，以適應PPP項目發展的需要。

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（作者單位：貴陽銀行成都分行）