從產權的視角探索廠辦大集體改革

孟凡偉

摘要：2011年4月，國務院辦公廳向各省、自治區、直轄市人民政府、各部委、直屬機構下發了《關于在全國范圍內開展廠辦大集體改革工作的指導意見》，引發全社會的關注。2013年10月，重慶市人民政府辦公廳下發了《關于開展廠辦大集體改革工作的實施意見》，揭開了重慶廠辦大集體改革工作大幕。在廠辦大集體改革工作上，職工熱議最多的問題是：屬于集體企業的資產或由集體企業占有使用的資產（特別是土地和廠房），其價值變現后能夠量化給每一位職工嗎？要解答職工關心的類似一系列問題，需要應從根本上做好集體企業所有或占有資產的產權界定工作。

關鍵詞：產權；廠辦大集體；改革

一、集體經濟發展和廠辦大集體溯源

（一）我國集體經濟的發展

我國集體經濟最早在社會主義改造初期建立，從當時的歷史背景來看：個體農民、個體手工業者和其他個體勞動者，有組織地從一人一戶走向勞動群眾集體所有制，稱為合作經濟。1954年《憲法》第七條將合作經濟定義為勞動群眾集體所有制的社會主義經濟。

1982年《憲法》第八條：“城鎮中的手工業、工業、建筑業、運輸業、商業、服務業等行業的各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。2004年修正的《憲法》第八條中，繼續沿用了1982年憲法中關于城鎮集體企業經濟形式的定義。

至此，對集體所有制經濟和合作經濟，是否完全等同，業界在認識上存在分歧，對于“勞動者集體所有”這種描述應理解為“抽象的單獨體所有”，還是“具體的復數人所有”。就個人觀點而言，兩者差別主要還在于是否以財產私有制為基礎。合作經濟若是建立在私有財產基礎上，真正體現了“共同共有”，應理解為“具體的復數人所有”。而我國集體企業的“勞動者集體所有”，大多滲透著大量公有經濟成分，應理解為“抽象的單獨體所有”，產權是虛化的。而這一認識將直接影響集體企業資產量化、分配的問題。

（二）廠辦大集體企業

本文要重點認識和討論的是在特定歷史背景下產生的一種特有集體所制經濟體，稱之為廠辦大集體。

20世紀70年代末，大批城市知識青年陸續返城，給全社會帶來了空前的就業壓力。 據統計：1980～1985年，全國城鎮需要就業的人數約為3700萬人，而當時實際在職職工已經超過1億人，且冗員嚴重。因此，多渠道、多種方式妥善解決就業問題成為當時的主要工作。

1980年全國勞動就業會議肯定了當時已出現的“國營企業利用自己的條件，采取全民辦集體的形式，解決職工子女就業問題”的方式，指出這類企業借助于國營企業的技術和領導力量，利用了工廠的物質基礎，增加了商品供應，改進了生活服務，成為解決回城知識青年和職工子女就業的主要渠道。之后，“在國營企業扶植下，創辦集體企業”，也就是廠辦大集體的發展模式在全國范圍內普遍推廣。

二、廠辦大集體產權分析

現在談到廠辦大集體企業，總免不了開篇立論的幾句話：產權不清、機制不活、難以適應市場經濟競爭……那么應該如何分析和理解產權不清的問題？

產權清晰是資本所有者維護自身利益的前提條件。但廠辦大集體投資主體模糊，大量占用國有資產，公有經濟與個人投資產權交叉。因此各種觀點和認知林林種種。

第一，經常有人說“集體企業是集體投資”，但具體地考察，就會發現廠辦大集體企業的集體投資尤其虛幻，有主辦廠投入、有職工集資、企業貸款，當然還包括企業自己的積累等，因此根本找不到確切的集體投資人，沒有哪一位集體企業職工能夠說出企業的資產到底來源于哪里。

第二，相當一部份人認定為“主辦企業投資”，若按此觀點，主辦企業應該對該企業的投資收益以及所形成的資產債務有所關聯。但事實上廠辦大集體企業從誕生之日起就自主經營，其利潤與負債與主辦企業沒有交集。

第三，嚴重資不抵債的集體企業，其產權界定更加困難。重慶建設工業（集團）有限責任公司下屬的一家集體企業，資產負債率已超過350%，屬嚴重資不抵債，但企業依然照常生產經營。從經濟層面上分析，是債權人支撐這類企業的運營，有人說債權人才是這家企業的“幕后老板”，但在理論界，這樣的認知幾乎沒有可行性。

第四，企業產權交叉情況嚴重。集體企業長期無償占有大量的國有資產，包括：生產場地、廠房、設備等，雖主辦企業當初的扶持資金無法追溯，但也造成了國有資產在集體企業中有所體現。另一方面，大集體企業資產被主辦企業平調、挪用、侵占的現象也存在。近年來，各種改革創新又催生了集體企業中有職工個人或社會投資的部分。

第五，國務院“18號文件”第14條、15條明確說明：廠辦大集體凈資產如有剩余，剩余部分作為主辦國有企業持有改制企業的股權，也可向員工和外部投資者轉讓，轉讓收益歸主辦國有企業所有；廠辦大集體凈資產不足以支付……經濟補償金的，差額部分所需資金由主辦國有企業、地方財政和中央財政共同承擔。由此，集體企業的剩余凈資產是歸屬主辦企業的，若集體企業虧損，則由主辦企業托底。

分析廠辦大集體企業的產權發現，這樣的制度設計對于經營的成果或者造成的損失，是不歸屬于集體企業自己的。造成集體企業“不積累”的短期行為，也是導致其經營陷入困境的一個重要原因。

通過對廠辦大集體企業產權的分析，可以對前文職工關心的問題作以下回答：集體企業職工不是企業的產權人，將集體企業凈資產量化給集體企業職工是沒有依據的。

三、關于廠辦大集體改革

20世紀90年代中后期，國有企業經歷了一系列改革歷程，包括政策性關閉破產、分離企業辦社會職能、主輔分離、兼并重組、債轉股等，深化國有企業改革工作取得重要成果。但在這一階段的改革政策都沒有觸及到廠辦大集體企業。在計劃經濟向市場經濟轉型的關鍵時期中，廠辦大集體企業，在沒有任何準備、沒有任何扶持政策的情況下，就被拋向了市場。不到10年的時間，關停企業超過60%，再就業問題突出，社保、醫保等欠費嚴重，已引起了大范圍的社會矛盾。

2003年10月，國務院在東北地區等老工業基振興戰略中，首次提出了“妥善解決廠辦大集體問題”的改革要求。從2005年之后的5年多，經過東北試點改革探索，2011年4月，國務院辦公廳正式下發了《關于在全國范圍內開展廠辦大集體改革工作的指導意見》（國辦法〔2011〕18號），以妥善安置職工，切實維護職工合法權益為目標，揭開了在全國范圍內實施了廠辦大集體改革的序幕。

四、探索廠辦大集體改革的幾點建議

（一）明晰產權的原則

對于廠辦大集體的資產，由于其來源復雜多樣，造成產權關系模糊不清。目前，在追溯國企主辦廠當年建立和后續對廠辦集體企業的扶持方式上，總結了兩種方式：一種是行政性扶持，另一種是經濟性扶持。本文作出這樣的認定：凡是主辦廠實施的社會行政性扶持行為，包括減免的債務、給予的配套產品資格及優惠的利潤空間，貸款擔保，技術和人員支持等，均不界定為投資行為。對由此產生的經濟積累，不作為產權范疇。對經濟性扶持行為則是要做具體分析：例如援建的道路、廠房等基礎設施、受災捐贈等，凡不屬投資行為的資產則不享有產權。對于交叉重疊，確實難以準確界定的資產，應從是否立足于企業的長遠發展來認識。對于集體企業占用、改造主辦企業生產線，實施批量產品制造，是利潤主要來源的，雖然難以準確界定資產歸屬，但不能排除主辦企業擁有這項固定資產的產權。

除此之外的債務、職工集資款、所欠職工的各項費用，都不應理解為享有集體企業資產的產權。

（二）加強政府的監管和服務

國務院“18號文件”明確了政府有關部門在廠辦大集體改革工作中的要求：改革方案由國資委、人力資源社會保障部聯合審批，報財政部備案。重慶市206號文件也明確指出：中央在渝企業興辦的廠辦大集體企業的改革方案、職工安置方案由市經濟信息委指導，報國務院國資委、人力資源社會保障部聯合審批，財政部備案。由此，可見廠辦大集體改革工作，政府各部委的職能與作用。

廠辦大集體企業多數都面臨關閉破產，政府應盡可能多地承擔改革成本，其中最重要的就是社會保障政策，對于關閉、破產的廠辦大集體，無法通過資產變現補繳基本養老保險欠費用的，應為支持核銷提供渠道。對企業欠職工費用，政府應優先幫助企業清償，維護改革穩定。對企業外債，引導債權人采取債務打折、債轉股等辦法加以解決，幫助企業更快完成改革。

需要指出的是，對相當一部份大年齡的職工，建議參照國有企業政策性破產的條件，在現有政策上有所突破，盡可能地將更多的職工納入養老保險統籌范圍（這一點，目前沒有政策支持，職工反響較大）。

（三）主辦企業加強引導

在與廠辦集體企業的交談中，將主辦企業戲噱的稱為“無冕監護人”，從當年集體企業創立審批、初期廠長（經理）任命、黨群組織的管理，到目前改革階段方案草擬、審核、組織監督集體企業召開職工（代表）大會，向政府部門上報各項改革方案等都是主辦企業必須做好的工作。

1. 改革方式選擇如表1所示，除此之外，還可考慮人員規模，技術、市場等多方面因素。

2. 組織團隊研究政策，開展培訓，做好調研基礎工作。選擇和聘請咨詢、評估、審計、法律等中介機構。作好改革前的準備工作。

3. 匡算改革成本，編制或審核改革方案、人員安置方案、資產和債務處置方案。方案必須以政策和法律為依據，不可單純為提高集體企業職工利益而突破政策和法律的界限。

4. 方案溝通，組織監督集體企業召開職工（代表）大會。特別做好溝通工作，包括與中介機構、債權人、潛在的投資人、工會和職工代表、上級主管部門以及地方政府。溝通工作是提高改革成功率的重要保障。

5. 方案報批，實施。正式方案要按主辦企業的管理權屬逐級上報審批。實施工作包括向職工兌現補償，集體企業注銷或改制變更登記，退休人員社會化移交等等。

6. 申報財政補貼，國有企業權益核銷。

（四）防止集體資產流失

在破產關閉和改制重組過程中，一定要嚴防集體資產流失，在具體操作層面，應重點做好集體資產清查、評估、交易。

1. 要堅持由有資質的專業機構——資產評估所、會計事務所、審計事務所等來從事這一工作。

2. 在資產的清查與核實中要防止出現資產不入賬，形成賬外資產的現象。資產清查要求做到賬物相符。資產評估要防止漏評、低評，尤其不能忽略無形資產的價值。

3. 是要建立集體資產運營與監督管理機制，所有資產的交易均應進入政府的聯交所，按流程完成，交易過程主辦企業、集體企業職工代表、政府相關部門人員共同參與。形成政府、社會和群眾共同監督的體系。

（五）多渠道籌集改制資金

目前重慶市國有央企的廠辦大集體改革仍處于停滯狀態，究其原因，主要是改革資金缺乏。“18號文件”雖然明確了中央財政的改革補貼費用，但集體企業和主辦國有企業仍然面臨高額的經濟補償金，其中較大部份資金仍需集體企業或主辦企業先行支付。特別對主辦企業而言，大量的抽調資金，將影響主辦企業自身的經營發展。

當然，在近年來的工作中，也積累了一些經驗。

1. 充分利用好土地資源，在地方政府的支持下，利用國有資產經營公司的平臺，對土地進行收儲；對地處城市中心地段的集體企業采取“退城進園，整體搬遷”的策略，以空間換資金。

2. 借鑒國企化解金融債務的經驗，對廠辦大集體企業金融債務進行打包回購或債務打折的方式，降低企業債務，吸引社會投資者和資金參與企業改革。

3. 有條件的企業可以采取向銀行借款的辦法，短期補充改革成本缺口。

4. 應充分利用產權交易市場，以獲得盡可能多的收入，彌補改革資金的不足。

五、結語

用國企業改革的經驗來審視廠辦大集體改革，一是全面理解和把握廠辦大集體改革的目標，新的法人實體必須是“產權清晰，面向市場、自負盈虧” 的市場主體，與主辦國有企業徹底分離。二是堅持因企制宜，多形式改制的原則。根據不同企業的不同情況，選擇合適的改制形式，不搞一步走，一刀切。有的企業集團提出“有多少錢辦多少事兒”，這也是合理的。三是樹立邊改革、邊完善、邊規范的意識。改革措施不可能一步到位，改革不能一勞永逸，對改制企業運行過程中出現的新情況、新問題，要不斷地進行規范和完善，保證企業改革的順利推進和健康發展。

參考文獻：

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【作者單位：重慶建設工業（集團）有限責任公司】