電視劇產品市場政策研究

劉菡　張勇

【摘要】電視劇作為一種外部性較強的文化產品，需要政策加以調控和規制。本文收集了1983—2014年的95個電視劇產品市場政策，通過對其進行梳理分類，對電視劇市場制作主體準入、電視劇產品內容準入以及境外電視劇產品準入三個方面的政策進行了研究。

【關鍵詞】電視劇；產品市場；政策

【作者單位】劉菡，山東工商學院人文與傳播學院；張勇，北京大學出版社。

現代文化市場是一個龐大而復雜的系統，按照市場流通對象維度可分文化產品市場、文化要素市場以及文化服務市場，劃分依據是三類市場的交換對象、消費者、消費方式以及商品階段。作為文化市場的一部分，電視劇市場也可以此為依據劃分為電視劇產品市場、電視劇要素市場以及電視劇服務市場。如表1所示，本文收集了1983—2014年的95個電視劇產品市場政策，通過對政策進行梳理分類，對電視劇市場制作主體準入、電視劇產品內容準入以及境外電視劇產品準入三個方面的政策進行了研究。

一、電視劇產品制作主體準入政策

我國電視劇產品市場制作主體準入經歷了從國有制作機構壟斷到向社會資本開放的過程。1986年4月11日，原廣播電影電視部下發了《關于實行電視劇制作許可證制度暫行規定的通知》，明確提出自當年6月1日起，所有的電視劇制作單位在向中央及地方電視臺出售、交換和贈送電視劇時，必須持有電視劇制作許可證。

1995年，《電視劇制作許可證管理規定》規定：省會市級（含）以上電視臺（或）電視劇制作中心、電影制片廠、音像出版單位和有專門制作電視劇機構的專業宣傳、文藝單位，能夠申請長期許可證；除此之外，上述單位和獲準的影視制作單位，能夠申請臨時許可證。

2003年，原國家廣播電影電視總局首次向8家業績良好的非公有制制作機構核發了《電視劇制作許可證（甲種）》，這種稀缺資源對非公有企業的分配，標志著電視劇制作領域正式向社會資本開放，是政策逐漸放寬和電視劇市場擴大的表現，亦是中國電視劇市場從無序走向規范的信號。

2004年，《廣播電視節目制作管理經營規定》出臺，該規定明確提出了國家鼓勵境內社會組織、企事業機構（不含在境內設立的外商獨資企業或中外合資、合作企業）設立廣播電視節目制作經營機構或從事廣播電視節目制作經營活動。原廣電總局統一印制有效期為兩年的甲種許可證與有效期不超過180天的乙種許可證。通過兩種適用范圍和有效期不同的許可證區分管理電視劇制作機構。同年6月25日， 16家民營影視機構獲得了《電視劇制作許可證（甲種）》。

二、電視劇產品內容準入政策

電視劇產品的意識形態屬性是我國廣播電視行政部門管理的重要方向，在電視劇的制作、播出等環節通過備案、審查等手段，實現對電視劇內容創造的有效引導和管理。

1.電視劇題材規劃政策

電視劇題材規劃是國家新聞出版廣電總局實現科學管理的一項重要手段，通過對不同題材電視劇的有效規劃，能夠從整體上把握創作導向，繁榮電視劇市場。

（1）電視劇題材分類

為統一電視劇的題材分類標準，量化各類題材比例，掌握全國電視劇創作的題材態勢，國家新聞出版廣電總局結合電視劇投拍備案公示管理辦法的實施，結合年代背景和具體的電視劇內容，對電視劇題材的劃分進行了統一分類。 通過多年的探索和發展，我國的電視劇類型和題材較以往有所拓展。縱向層面，貫穿歷史、現在和未來；橫向層面，從家庭生活到政治經濟，從革命故事到都市情感均有所涉獵。角度廣、挖掘深也為我國電視劇市場的發展注入了新的血液。

（2）電視劇備案管理

我國電視劇在拍攝之前創作人員須填寫《拍攝制作備案公示表》，交由上級主管部門備案審核，國家新聞出版廣電總局進行備案公示。

2006年之前，我國電視劇題材規劃立項管理是一項行政審批項目，國家實行總局和省級分級管理，行政主管部門通過對題材規劃提出指導性意見影響重大題材電視劇的生產制作。除此之外，配合重大紀念活動的電視劇規劃，一方面國家會作為任務下達給各個國有制作單位，另一方面由于該類項目在播出上有保證，民營制作公司也會積極籌劃參與。

2006年是我國電視劇題材規劃立項變革的一年。這一年，原國家廣播電影電視總局下發了《電視劇拍攝制作備案公示管理辦法》，將從前的行政審批改為備案公示。之后在2008年，《關于進一步加強和規范電視劇月報備案管理的通知》和《廣電總局辦公廳關于重大題材電視劇批復改為網上公示的通知》連續出臺，對電視劇變更重要內容等事項做出了具體規定，并且將通過審查的重大電視劇由批復改為網上公示。2013年9月，《電視劇拍攝制作備案公示管理辦法》的頒布，對申報電視劇拍攝制作備案公示需要提交的表格，從字數、內容到形式做出了具體規定。相關政策的演進簡化了程序，下放了職責，推進了電視劇管理工作更加高效、公正和公開。

電視劇拍攝制作從“審批”改為“備案”，不僅是政策手段的變化，而且是政策理念的轉變，將從前由政府管理和選擇的題材規劃，更多地交由市場自我選擇，減少了政府對電視劇生產制作企業的行政干預，實現了簡政放權。通過政府公示的平臺，企業自行判斷把握市場情況，通過競爭機制自我調控，在內容生產領域更多依賴市場自我調節，減少因內容題材重復撞車造成的資源浪費，降低投資風險。

2.電視劇內容審查政策

1999年4月7日，原國家廣播電影電視總局頒布了《電視劇審查暫行規定》，這一規定標志著我國電視劇管理領域正式引入審查制度，改變了以往由電視臺自行審查電視劇內容的審查方式。2000年6月15日，《電視劇管理規定》通過提升法律層級再次重申了電視劇審查制度。此后，2004年頒布的《電視劇審查管理規定》將之前的暫行規定上升為部門規章。幾個規定的先后出臺，對電視劇審查規定的細則進行了調整和完善。2006年5月24日，針對電視劇內容制定的《電視劇內容審查暫行規定》頒布。同年11月14日，《電視局審查管理規定》發布補充規定，補充內容主要是對香港和澳門演職人員參與拍攝的國產電視劇做出了有關規定。2010年，為了適應電視劇產業快速發展的形式， 5月14日頒布的《電視劇內容管理規定》針對電視劇內容管理的范圍、程序和具體辦法變化對電視劇產業管理提出的新要求，從法規角度及時廓清并做出了明確規定。其中從內容管理的角度，對電視劇備案公示、內容審查、發行以及播出做出了規定。在內容的修訂上更加注重未成年觀看電視劇權益的保護，并且對電視劇播出管理中已經實際應用的管理手段和方法通過部門規章予以確立。

除了對內容審查制定相關政策，2004年頒布的《電視劇審查管理規定》，還通過審查機構及標準的設立，明確設立電視劇審查委員會和電視劇復審委員會，以及不同級別行政部門設立審查機構的權限和職責；2006年，《電視劇內容審查暫行規定》除了對電視劇禁載內容做出規定，還對電視劇的一些基本構成元素做出了要求，這些內容細化至語言、畫面、音樂以及音響等，將以往較為籠統的禁載內容具體化，使得規定更具可操作性。

三、境外電視劇產品準入政策

在任何一個國家，本土文化保護和文化安全都是政策中不可或缺的內容。通過對引進劇和合拍劇的內容審查和管理，可以使引進的境外電視劇在內容上與我國對電視劇的要求保持一致，同時保證引進劇在價值觀念上與國家意志的主要導向相吻合。

1.引進劇準入政策

在我國，包括中央臺、省級臺、省會臺在內的三個級別電視臺都對國外電視劇擁有引進權，但在數量上有比例限制，央視擁有自主引進權。根據公共利益的需要，各電視臺引進電視劇在類型、題材、國別、地區等方面都有規定。

1990年頒布的《關于引進海外電視節目管理的暫行規定》對境外劇引進、播出的題材內容做出了具體規定。此后隨著與境外影視機構合作的機會增多，1994年頒布的《關于引進、播出境外電視節目的管理規定》，在此解釋之上加入 “以及境內影視機構與境外影視機構或其他機構合作攝制的供電視臺播出的各類節目”。將合作攝制的電視節目也納入了境外節目的范疇。

1997年，國務院頒發《廣播電視管理條例》其中明確規定：“用于廣播電臺、電視臺播放的境外電影、電視劇必須經國務院廣播電視行政部門審查批準。”此后原國家廣播電影電視總局又于2004年出臺《境外電視節目引進、播出管理規定》，再次明確要求，由省級廣播電視行政部門負責本轄區內境外影視劇引進的初審，原國家廣播電影電視總局負責境外影視劇的審批。

對境外電視節目的審批，政策充分考慮了互聯網在電視劇播出環節發揮的重要性，在互聯網視聽初步發展的2007年，網絡視聽行業的基礎性管理文件《互聯網視聽節目管理規定》頒布，該規定提出“用于互聯網視聽節目服務的電影電視劇類節目和其他節目，應當符合國家有關廣播電影電視節目的管理規定”。其中就包括以網絡渠道傳播為主的境外影視劇。

2007年出臺的《廣電總局關于加強互聯網傳播影視劇管理的通知》，更是直接點明：“用于互聯網傳播的影視劇，必須符合廣播電影電視管理的有關規定，依法取得《電影片公映許可證》《電視劇發行許可證》或《電視動畫片發行許可證》。”

2012年2月，《關于進一步加強和改進境外影視劇引進和播出管理的通知》要求境外影視劇的長度原則上控制在50集以內，并且不得在黃金時段（19：00—22：00）播出，各電視頻道每天播出的境外影視劇，必須控制在該頻道當天影視劇播出時間總長度的25%以內。這一通知從引進數量和播出時間兩個層面再次收緊了對境外影視劇的管理。同年7月出臺的《關于進一步加強網絡劇、微電影等網絡視聽節目管理的通知》，明確規定所有在網絡上播出的影視劇，在廣播影視行政部門備案公示程序之后，還需取得《電影片公映許可證》、《電視劇發行許可證》。

2014年，國家新聞出版廣電總局下發《關于進一步落實網上境外影視劇管理有關規定的通知》：通知要求所有在網絡上播出的境外影視劇必須取得相關資質，這一要求填補了境外影視劇在網絡傳播資質上的政策盲點，也改變了網絡渠道引進、播放境外影視劇的經營結構。盡管如此，該規定中要求由省一級影視主管部門審核視頻網站擬引進的境外影視劇，由總局審批到省級主管部門審核，從行政管理角度看，是總局下放行政審批權的切實舉措；從行政管理機制上看，這一規定將傳統的電視臺渠道和網絡渠道傳播境外影視劇的引進審批放在了兩個不同的層級，政策有所放寬。

2.合拍劇準入政策

在我國的電視劇市場上，合拍劇方面的政策，從表2可以看出，自1995年頒布《中外合作電視劇（錄像片）管理規定》起，我國就針對合拍劇下發了多個規范性文件。

近年來，隨著政策限制不斷放寬，合拍劇在我國電視劇市場中數量有所增加，由于內容和語言優勢，受到觀眾的廣泛歡迎。合拍劇一方面繁榮了市場，為電視劇制作提供了不同的制作方式和創作思維，注入了新的活力，但是與此同時，由于創作時外資的進入，不可避免地會滲透和傳播國外的文化和意識形態，因此我國對合拍劇的管理政策態度一直較為謹慎。政策在合拍劇的制作資格、演職人員參與數量以及播出時間的管理上都有較為明確的規定，尤其是在黃金時段的播出限制以及數量和長度上的控制。雖然對合拍劇有著較為嚴格的規定，但是隨著我國文化實力的增強和外交的深化，我國也在保證有效控制的前提下適度放松了對合拍劇的要求。2007年11月，為了促進兩岸的文化交流與合作，原國家廣播電影電視總局副局長田進發布重要講話，提出調整大陸與臺灣合拍電視劇的相關政策以適應兩岸文化交流合作發展的新要求：一是經大陸主管部門審核，兩岸合拍的電視劇可以在播出、發行和參展等方面與大陸生產的電視劇享受同等待遇；二是由省級廣播電視行政部門負責有臺灣演職人員參與的電視劇劇完成片的核準工作。政策的調整簡化了臺灣演職人員參與生產電視劇的核準程序，提高了電視劇的生產效率，同時也傳達出對臺灣電視劇創作力量的鼓勵和肯定，為兩岸電視劇生產的合作提供了更加有利的平臺和機遇，實現雙贏。

電視劇作為收視率相對穩定的節目形式，受眾被動接受傳播內容，收視對象以家庭為單位，傳播效果廣泛而直接。電視劇的內容對電視觀眾的價值取向、審美要求，以及心態等方面至關重要。積極健康的電視劇能夠陶冶情操，鼓勵人們向善。反之，充斥著暴力和色情、恐怖的內容就會給社會帶來負面影響。因此在我國文化市場的各種產品形態中，對電視劇的內容管理和審批也最為嚴格。通過政策梳理可以看出，政策對產品制作主體的準入逐步放寬，但是對產品內容保持了一貫謹慎的態度，并且在對引進劇的數量和播放時間以及播放渠道等方面的管理日趨嚴格。

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