三沙市設立相關問題的合憲性思考

鄭坤　萬雅琴

[摘 要]設立三沙市，是彰顯我國在南海的法律存在的重要舉措。但三沙市的設立程序中，存在著三沙市的行政級別合憲性、三沙市人大產生程序合憲性等問題。在三沙市政權今后的實際運行過程中，也極有可能出現新的合憲性爭議。要解決這些問題，應當從三個方面入手：三沙市的名稱應改為“三沙特別市”；三沙市人大的直接選舉，應有全國人大常委會的特別授權；三沙市的設立權，應由全國人大或全國人大常委會行使，并由其制訂解決三沙市相關合憲性爭議的一攬子解決方案。

[關鍵詞]三沙市；法律存在；合憲性；一攬子解決方案

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.065

2012年6月21日，國家民政部發布了《民政部關于國務院批準設立地級三沙市的公告》。7月17日，海南省四屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議表決通過了《海南省人大常委會關于成立三沙市第一屆人民代表大會籌備組的決定》，標志著三沙市的政權組建正式啟動。7月21日，西南中沙1100多名選民參加了三沙市第一屆人大代表的選舉。[1]7月22日，海南省三沙市第一屆人民代表大會代表名單公布，共有45名代表當選。7月23日，三沙市第一屆人民代表大會第一次會議閉幕，會議選舉產生了三沙市人大、人民政府、人民法院和人民檢察院的主要領導人。7月24日，三沙市政府正式掛牌成立。[2]

設立三沙市，是彰顯我國在南海的法律存在，維護我國南海主權的重要舉措，引起了社會各界的熱烈反響。但與三沙市設立相關的憲法問題并沒有引起我們足夠的重視，從國家設立三沙市的相關動作來看，某些方面是存在著合憲性的爭議的。既然國家設立三沙市旨在彰顯我國在南海的法律存在，那么三沙市設立的一整套舉措都必須嚴格符合我國憲法的要求，容不得有絲毫瑕疵，否則必將授人以柄，難以取得彰顯法律存在的實效。因此，我們必須冷靜考察三沙市設立的整個過程是否完全合乎憲法的要求，如有違憲嫌疑，即應采取適當的措施加以糾正和彌補。

1 三沙市行政級別的合憲性爭議

在2012年6月21日國家民政部發布的《民政部關于國務院批準設立地級三沙市的公告》中，已經明確規定，三沙市的行政級別為地級市。“地級市”是我國行政實踐中一種約定俗成的表述，在《憲法》中準確的表述應為“設區的市”。根據《憲法》規定，我國的地方行政區劃原則上分為省（自治區、直轄市）—縣（縣級市）—鄉（鎮）三級，而目前的行政實踐中大多數省份在省和縣之間又加入了地級市這一地方行政區劃，從而形成了目前普遍通行的省（自治區）—設區的市（地級市）—縣（縣級市、市轄區）—鄉（鎮）四級地方行政區劃的體制。

考慮到地處南海維權斗爭第一線的特殊性，三沙市的行政級別應為地級市，本身并無爭議。但地級市根據《憲法》的規定必須是“設區的市”，即在三沙市之下，還應設立縣級行政區劃（市轄區或縣），而這一點受制于三沙市的特殊地理環境，是難以做到的。三沙市下轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。三沙市管轄的海域面積達200多萬平方千米，但陸地（島嶼）面積只有13平方千米。三沙市政府所在地永興島，是南海諸島中面積最大的島嶼，其面積也只有2.3平方千米，三沙市下轄其他島嶼的面積絕大多數不超過1平方千米，其中中沙群島只有黃巖島一個島礁露出水面，其余皆為水下暗礁。這樣的地理環境下，要設立縣級行政區劃是難以想象的。所謂麻雀雖小，五臟俱全，一旦在三沙市之下再設立縣級行政區劃（縣、設轄區），就必須建立一整套政權機構，包括縣級人大、縣級人民政府、縣級人民法院、縣級人民檢察院，四者缺一不可，而這必將使得三沙市本就十分珍貴的陸地面積更加緊張乃至捉襟見肘。全部13平方千米的島嶼面積，即便只用于國防建設和漁業資源開發、養護也尚顯不足，如果還要耗費大量土地來建立層層疊疊的各級地方政權機構，幾乎是不可能的。

三沙市的行政級別定位，是一個令人頗感尷尬的問題。一方面，出于南海維權斗爭的需要，其行政級別宜高不宜低，必須定位為地級市；另一方面，按照《憲法》規定，地級市（設區的市）必須設立完整的下級行政區劃，包括市轄區（縣）、鄉（鎮）兩級。鄉（鎮）政權只設人大和政府兩個國家機關，結構簡單，機構精簡，在三沙市亦可按需靈活設立。而三沙市下轄的縣級政權機構，受制于其獨特的地理環境，似乎無從建立，即便能夠建立，也必將浪費其異常寶貴的陸地資源，得不償失。欲破解此困局，不妨從三沙市的名稱入手，將三沙市改稱為“三沙特別市”，以彰顯其與普通地級市的區別，即三沙市之下不再設立縣級行政區劃，從而巧妙避免三沙市的行政級別違憲的問題。

2 三沙市人大產生程序的合憲性爭議

根據《憲法》第九十七條規定：“省、直轄市、設區的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表由選民直接選舉。”根據這一規定，我國人民代表大會的產生和人大代表的選舉，實行直接選舉和間接選舉并用。縣級及縣級以下人民代表大會代表，由選民直接選舉產生；縣級以上（不包括縣級）各級人民代表大會代表，實行間接選舉，由下一級人民代表大會選舉產生。

三沙市行政級別為地級市（設區的市），所以三沙市人民代表大會的代表選舉應當是間接選舉，即由其下一級（縣級）人民代表大會選舉產生，但在三沙市的設立過程中，其人大代表卻是由三沙市市民直接選舉產生的，這一做法在《憲法》中沒有依據，存在重大違憲嫌疑。

前面已經指出，一方面三沙市的行政級別必須定位為地級市，另一方面受客觀條件限制，三沙市之下，又不宜再設立縣級行政區劃。在這樣的境況下，出于南海維權斗爭緊迫性的現實需要，為了使三沙市能夠得以盡快成立，無視《憲法》關于地級市人大代表必須由下一級人大選舉產生的規定，而采用直接選舉方式產生三沙市人民代表大會，實屬事出有因；至于是否情有可原，則又另當別論。

既然客觀條件決定了地級三沙市人民代表大會的產生不可能按照《憲法》第九十七條之規定實行間接選舉，那么必然只剩下直接選舉這一種方案。而悖論恰恰在于，這唯一可行的直接選舉的方案適用于三沙市人民代表大會的選舉，是違憲的。

在這種社會現實情況與憲法規定出現激烈沖突的情況下，毫無疑問，必須對相關憲法規范進行修改或變通。由于三沙市人大產生方式合憲性的困境是在特殊條件下出現的特殊的、個別的問題，不具備普遍意義，因此通過修改《憲法》第九十七條的方式解決該問題，并無必要。比較可行的辦法是，對《憲法》第九十七條的規定進行適當的變通。變通的具體做法，筆者認為，應當由全國人大常委會針對該問題進行專門的立法解釋，授權三沙市可以經由直接選舉方式產生其人民代表大會。至于該立法解釋的名稱，可以靈活處理，可以命名為《全國人大常委會關于在三沙市人大選舉中實行直接選舉的決定》。

3 設立三沙市決定權主體的合憲性爭議

三沙市的設立，是由國務院批準的，這本身并無不妥。《憲法》第八十九條第十五款規定：國務院有權“批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分”，所以一般情況下，地級市的設立由國務院批準是符合憲法規定的。但是，三沙市的情況卻極為特殊。一方面，它仍然屬于普通地方行政區劃范疇，應當適用《憲法》關于地方行政區劃的一般規定；另一方面，受主客觀條件限制，三沙市的設立程序中，就已經出現了三沙市行政級別合憲性問題和三沙市人大產生程序合憲性問題，設立階段尚且如此，今后在三沙市政權的實際運作過程中是否會出現新的合憲性問題，實難預料。

可以預料，與三沙市設立及其運作相關的合憲性問題是復雜的，也是持久的，現在已經出現，今后可能還將繼續涌現。對于現在已經出現的問題，我們要做到亡羊補牢；對于將來可能出現的問題，要做到未雨綢繆。由國務院行使設立三沙市的決定權，是典型的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，“具體問題具體解決”的被動做法，雖無大過，亦難建功。

為了一勞永逸第解決三沙市設立程序中已經出現的合憲性問題和今后三沙市政權實際運行過程中所可能出現的合憲性問題，國家必須統籌考慮，通盤思考，應當制訂一攬子解決方案，畢其功于一役，以期將三沙市設立的相關問題違憲性的負面影響降至最低程度，從而有效實現國家通過設立三沙市彰顯我國在南海的法律存在和行政存在的戰略意圖。

根據《憲法》規定，全國人民代表大會是我國的最高國家權力機關，行使最高國家權力，除了《憲法》第六十二條第一款至第十四款明確列舉的職權以外，還包括第六十二條第十五款的兜底性規定：“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。而三沙市設立及后續運作中的疑難憲法問題，顯然只有根據上述規定交由全國人大出臺專門決議的方式才能圓滿解決。

具體來說，最有效也是最簡單的解決方案便是由我國最高國家權力機關全國人大或全國人大常委會行使設立三沙市的決定權，同時在決議中對三沙市的設立程序及今后的實際運作中的特殊問題，即有可能涉及違憲的問題進行特殊授權，做出特別的制度安排。如此一來，既有效維護了憲法的最高權威和尊嚴，又有效地規避和化解了三沙市設立和運作中的合憲性問題的爭議。

4 結 論

綜上所述，要解決三沙市設立及后續運作的合憲性問題，應當從以下三個方面入手：第一，三沙市的名稱，應改為“三沙特別市”，以解決三沙市的行政級別為地級市（設區的市），卻沒有下轄縣級行政區劃的問題；第二，三沙市人大代表選舉不得已實行直接選舉，必須由全國人大常委會出臺立法解釋予以授權；第三，三沙市的設立的決定權主體，最好由全國人大或全國人大常委會擔綱，以利于一攬子解決與三沙市相關的，現在已經出現的和將來可能出現的合憲性爭議。

參考文獻：

[1]馬躍峰.三沙市政權組建正式啟動[N].人民日報，2012-07-18.

[2]馬躍峰.三沙市成立大會暨揭牌儀式舉行[N].人民日報，2012-07-25.