我國土地財政與城市化關系的實證研究

王阿燕 李蒼祺 王夢沙

[摘 要]本文對土地財政與城市化的相關分析進行實證研究，主要包括兩個問題：一是城市化與土地資源利用狀況之間的關系；二是對土地財政收入與城市化之間的關系運用Eviews軟件進行回歸分析。并提出解決土地財政問題的相關政策建議。

[關鍵詞]土地財政；城市化；實證

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.190

20世紀90年代以來，我國經濟增長不斷加快，靠的是工業化和城市化兩個引擎的拉動，土地資源更是成為這兩個引擎的中堅力量。由于對土地的需求日益膨脹，使得土地實現了從資源、資產到資本的快速轉換。土地財政所發揮的作用日益顯著，已成為城市化不斷推進的重要因素，而在這其中土地出讓收入所占的比重最大，甚至可以說是土地財政的核心部分。1999—2013年，地方政府土地出讓收入從514.3億元激增到3.9萬億元，增長了將近76倍，年均增長率高達33.5%，占地方財政收入的比重從9.19%提高到56.65%。因此，從內涵上來講，土地財政又稱為“第二財政”。本文在利用Eviews計量經濟學軟件對土地財政與城市化關系進行回歸分析時就將土地出讓收入視為土地財政收入。

1 土地財政的背景分析

1.1 財政體制方面，主要是受分稅制的影響

1994年實行分稅制改革以來，中央所征收的稅種稅源相對穩定、稅基較廣、征收簡單；而地方征收的卻是那些稅收額度小、征收難度相對較大的稅種。尤其是將增值稅的75%收歸中央政府，地方政府僅留25%，并將企業所得稅與個人所得稅改為中央、地方政府共享稅，從根本上削弱了地方的稅收自主權。與此同時，“財權上移、事權下放”，財權與事權搭配不合理，地方政府承擔了相當大的事權，常常形成財政缺口，財政收支平衡很難維持，在一定程度上導致“逼官征地”、“賣地生財”，土地出讓金成為地方政府預算外收入的支柱。因而，從某種意義上來講，土地財政是被逼出來的。

1.2 政績考核方面，地方官員對GDP的盲目追求，助長了土地財政

在城市化和工業化的進程中，很多地方政府一味地追求地區GDP的增長、“看得見”的政績和財政收入的增加，并以此作為績效考核的標準。為了獲得晉升的機會，地方政府往往利用對土地的開發來實現“經營城市”的目的，實施大規模的建設。在短期內，土地財政確實可以起到彌補地方財政缺口，使地方政府實現自身利益的最大化，也使城市化發展的步伐得以加快。所以，地方官員才會憑借各種借口、想盡各種辦法，不擇手段征地賣地。

1.3 城市擴張與土地財政

土地財政與城市化之間的關系，主要表現為它與城市擴張之間的關系。土地財政在當前我國城市擴張中扮演著十分重要的角色，要使城市得到擴張，就必須出讓大量土地，憑借獲得的土地出讓金為城市基礎設施建設、征地拆遷補償等融資。近年來，隨著地方政府“經營城市”規模的不斷壯大，獲得了大量的營業性收入，其中房地產稅和建筑稅占比重最大，對GDP的增長做出了顯著的貢獻。“尤其在我國的一些發達東部沿海地區，房地產稅和建筑稅占營業稅總額比重平均超出60%，占地方稅收的差不多1/3，這就是城市化過程中城市擴張給地方政府帶來的財政效應，而這種財政效應正是源于出讓土地帶來的各種費用和稅收等收入。”[ZW（]杜雪君，黃忠華，吳次芳.中國土地財政與經濟增長——基于省級面板數據的分析[J].財貿經濟，2009（1）.[ZW）]

2 城市化與土地資源之間的關系

20世紀90年代后期以來，我國城市化水平快速提升，1998年城市化率為33.4%，2012年到達52.6%，僅15年間上升了19.2個百分點。城市化的快速發展使得大量的農村人口向城市轉移，為了滿足城市空間擴張對土地的需求，需要將一部分農地轉化為城市建設用地。因而，城市化進程同時也是對土地資源的消耗過程，隨著城市化率的提高，必然會導致農地資源保有量的下降。從1998—2012年以來，隨著城市化水平不斷提高、城市建成區面積不斷增加而耕地面積卻逐年減少。究其原因是城鎮人口密度的增大驅動城市建成區“攤大餅式”的向外擴張，在擴張中需要征收的土地面積也隨之增多。由此可以看出，城市建成區的擴張是以犧牲耕地面積為代價的，最終使得土地城市化水平快于人口城市化水平。

2.1 城市化進程與耕地面積

隨著城市化率的提高，中國耕地面積不斷下降。由圖1可知，1998—2012年，我國城市化率平穩提高。1998—2003年耕地面積急劇下降，2004—2008年耕地面積平穩下降；2009年以后，耕地面積幾乎不減少，這與我國堅守18億畝耕地保護紅線政策的實施有關。

圖1 城市化進程與耕地面積變化情況

2009年年末耕地面積121.72萬平方公里與耕地面積紅線18億畝（折合120萬平方公里）相比，僅有1.72萬平方公里之差。“據有關研究預算，中國若要在2020年達到城市化率60%，工業化率70%的目標，需要新增1.5億畝建設用地。而在堅守18億畝耕地紅線的強力約束下，在此期間實際可供增加的建設用地不足3000萬畝，即將面臨的1.2億畝建設用地缺口，很可能成為制約中國經濟發展的最為嚴重的資源性約束。”[ZW（]全國政協十一屆一次會議提案第0125號，“關于促進農村集體建設用地流轉，推進我國工業化城鎮化進程的提案”（民革中央），2008年。

2.2 征地面積與耕地面積

由圖2可知，1998—2002年全國征用土地面積急劇上升；但2002年年末至2003年上半年又急劇下降；2003—2007年期間升中有降，基本持平；從2007年年末開始緩慢上升。由此可知，征地面積受限于耕地面積（見圖2）。

圖2 城市化中的耕地面積與征地面積變化情況

3 土地財政與城市化的回歸關系分析

3.1 城市化中的土地財政占總財政收入的比重

圖3中，我國土地出讓收入從1999年的514.3億元，上升至2013年的3.9萬億元，增長了將近76倍，年均增長率高達33.5%，雖然在2005年、2008年和2012年出現過下降，但總體上保持快速上升的勢頭。其中，2001年和2003年較上一年增長了一倍以上，2002年和2010年較上一年增長了75%以上，2013年達到史上最高水平3.9萬億元。自2007年以來，隨著房地產市場的過度繁榮，土地出讓收入均維持在1萬億元以上。2008年受全球性金融危機的影響，土地普遍降價、流拍，造成土地出讓收入大幅下滑，但這只是短暫的影響，到了2009—2011年我國土地出讓收入規模急劇膨脹。而2012年又出現了小幅下降，主要原因是自2011年下半年以來，受國家政策調控和房地產開發投資增長放緩影響，我國土地交易市場有所降溫。而2013年全國土地使用權出讓收入總價創歷史性新高，從市場表現來看，主要是兩個原因，一是土地成交數量出現增長，二是土地成交均價在上漲。

1999—2013年，地方政府土地出讓收入從514.3億元激增到3.9萬億元，年均增長率高達33.5%，占地方財政收入的比重從9.19%提高到56.65%。其中2010年土地出讓收入占地方財政收入的比重達到74.14%，這表明地方政府對土地出讓收入的依賴越來越大（見圖3）。

3.2 城市化水平與土地財政收入之間的關系實證分析

實證分析具體見下表。

3.2.1 數據來源

文中各數據來自1999—2014年《中國國土資源年鑒》和《中國統計年鑒》。

3.2.2 建立模型

由于考慮到城市化率影響土地財政的程度，及影響地方政府土地財政收入的其他因素，筆者將利用計量方法對此進行實證。首先為了避免多重共線性及反應彈性特征，將方程兩邊取對數，建立了如下的時間序列數據的計量經濟模型，并進行回歸分析：

3.2.3 繪制散點圖

3.3 模型檢驗、對結果的解釋及說明

3.3.1 經濟意義檢驗

模型估計結果說明，在假定其他變量不變的情況下，當X1每增長1%，lnY增長21.59211億元，即二者存在正的線性關系；在假定其他變量不變的情況下，當X2每增長 1%，lnY增長0.788498億元，即二者存在正的線性關系；在假定其他變量不變的情況下，當年X3每增加1元，lnY就會減少2.994334億元，即二者存在負的線性關系。這與理論分析和經驗判斷一致。

3.3.2 計量經濟學檢驗

3.3.3 預測

2012年，以當年價計的土地出讓收入為26900億元，人口城市化率為52.6%，土地城市化率為0.47%，人均GDP為38459.47元，由上述回歸方程可得2012年土地出讓收入預測的點估計值：

4 結論與政策建議

在局部時間范圍內，可出讓的土地是有限的，土地財政的空間也是有限的，因此，從長期來看，土地財政具有不可持續性，抑制城市化的進一步發展。近年來，土地財政一直作為土地出讓收入的代名詞，隨著我國土地出讓規模的逐步縮小，終將成為一個值得追憶的歷史名詞。

本文的主要政策建議有：①要重視土地財政對城市化進程所做出的貢獻，在一定時期是推動城市化的動力源泉，不能將其一桿子打死；②改革和完善分稅制財政體制，降低地方政府對土地財政的過度依賴，如建立起以土地增值稅等為主體的財政稅收體系，保證地方政府有足夠的轉移支付費用，使財權和事權相匹配；③在政績考核上要改變GDP和財政收入至上的考核體制，多關注如社會保障率、失業率與就業率等民生指標和環保指標，貫徹落實“以人為本”為核心的科學發展觀，增強社會公民的福利水平。（下轉P204）