依法治國視角下新生代農民工社會保障問題研究

石宏偉　王浩任

摘要：黨的十八屆四中全會將依法治國作為主題，標志著我國法治社會進入新的時代。依法治國為解決新生代農民工社會保障問題提供強有力的支持，我國已出臺了新生代農民工社會保障問題的相關法律法規，但還存在不足，從依法治國的角度看新生代農民工社會保障還存在許多問題，必須從立法、執法、司法、守法的角度加以改進和完善。

關鍵詞：依法治國；新生代農民工；社會保障；對策

黨的十八屆四中全會提出了“要建設具有中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標。新生代農民工為城市的建設和發展做出了巨大的貢獻，卻一直未獲得相應的社會保障，因此，從依法治國的視角來探討新生代農民工的社會保障問題顯得尤為重要。

一、新生代農民工的界定和特征

（一）新生代農民工的概念

2010年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中明確提出“要采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題”。這是在我黨的文件中首次使用“新生代農民工”一詞，體現了黨和我國政府對農民工問題的深切關注。

“新生代”是相對于“老一代”來說的，新生代農民工指20世紀90年代之后和 21世紀初到城市打工或進行個體經營的業主，他們的戶籍還是在農村，是城市的流動人口，這一概念具有時代特色和中國特色，隨著城鎮化和城鄉一體化的發展，這一概念將逐步消失。

（二）新生代農民工的特征

約占我國總人口數量五分之一的農民工是我國社會主義建設過程中不可忽視的力量，根據最新的調查報告：截止到2014年年底，我國農民工總量約為2.69億，新生代農民工占了約百分之七十。同老一代農民工相比而言，新生代農民工 “三高一低”的特點尤為突出，他們接受文化教育的程度較高，對職業需求也有著更高的期盼，追求更好的物質享受和精神享受，而對于在艱苦環境下工作的忍受力則變得相對較低。他們在角色的定位、消費理念、權益需求等方面與老一代農民工相比也表現出比較大的差異。關于農業生產方面，他們基本不懂，同時從事在城里打工和農忙時回家進行農業生產活動的情況更為少見； 他們對于能真正的融入城市，成為真正的“城里人”有著迫切的渴望，消費習慣與城市青年基本相同，消費水平較高；他們對于工作的要求不僅僅是解決溫飽問題，而更加注重就業以后的生活保障、工作環境、專業技能培訓，他們有更加強烈的自主創業意愿；維護自己權益的意識較強。但是在諸多現實環境條件的影響下，新生代農民工在養老、醫療、社會、住房、教育等方面處于非常弱勢的地位，權益難以得到真正的保障。因此，從法治角度解決新生代農民工社會保障問題顯得尤為重要。

二、新生代農民工社會保障在法治層面上所面臨的問題

自2001年以來國家針對農民工社會保障問題頒布了一系列法律、法規，其內容包含了關于農民工的養老、醫療、失業、工傷、生育、住房、技術培訓、生活等諸多方面。諸多舉措表現了我國政府對農民工社會保障問題的高度關注。新生代農民工是中國工業化、城市化構建過程中非常重要的力量，在我國政治、經濟、文化甚至整個中國社會的發展中做出了難以代替的貢獻。做好他們的社會保障工作，使他們在異地工作的時候沒有了“后顧之憂”，這樣他們才能更好的為建設具有中國特色的社會主義社會做出自己的貢獻。然而就現實情況而言，若從法治層面來分析，新生代農民工社會保障還主要存在以下幾個方面的問題。

（一）新生代農民工的法治觀念依然不夠強烈

雖然同他們的祖父輩相比，在法律意識和自我維權方面的能力有所提升，但還是存在許多不足之處。對于大多數上世紀八九十年代出生的新生代農民工而言，正處于從少年到青年過度時期的他們，無論是在生理上、心理上還是在社會生活、工作經驗、學習能力等諸多方面都還不夠成熟。因為他們進入“真正的社會生活”時間較為短暫，所以對經濟、政治和文化等資源的占有也十分有限，基本處于社會的底層。他們中的絕大多數對自身權利范圍的認識嚴重不足，更是缺乏系統的、客觀的、全面的認識；很多情況下，他們想追求自己的合法權益時，基本不能表達出自身的積極性和主動性；對于各種法律、法規的運用，他們中的大多數可以用“基本不了解”或“根本不知道”來形容，更別說用這些來維護自己的合法權益了。

（二）新生代農民工社會保障權被侵害現象十分嚴重

根據我國《中華人民共和國勞動法》第三條之規定：“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利?！薄半y以獲得平等待遇”是現階段我國新生代農民工社會保障制度缺失的最突出表現，他們花費了與擁有“城鎮戶口”工人同樣的時間，同樣的努力，同樣的汗水，甚至更多，可是他們得到的僅僅是微薄的收入，惡劣的居住環境和相對于“城市居民”來說“效果甚微”社會保障和“幾乎沒有”的社會福利?？梢赃@么說，城鄉二元化體制所造成的城市居民和鄉村居民的巨大差別在農民工身上體現得淋漓盡致。同時，新生代農民工中的一些人由于缺乏最基本的生活保障，如果陷入困境，原本十分渴望融入城市生活的他們，就特別容易被困難所難倒，原本他們對工作和生活的熱情、激情與堅定的信念也會逐漸被磨滅，一些人在“無路可走”的情況下很有可能走向極端，陷入違法犯罪的深淵，被迫的使自己變成破壞社會穩定的“違法分子”。尤其早已習慣了城市生活，擁有城市觀念的新生代農民工，在身處理想與現實的巨大反差之中，面對生活的窘境時，極易產生偏激心理，覺得“事事不公”對他人財產、生命安全和社會穩定構成更大威脅。

在現實生活中，新生代農民工的權益被侵害的現象主要有以下幾個方面：第一，勞動合同簽訂方面的不足。2010年全國總工會新生代農民工課題組的調查數據表明：簽訂了勞動合同的新生代農民工僅有84.5%，而與之對應的擁有城鎮戶口職工中簽訂合同的比例是 88.5%，而且在已簽訂了的勞動合同中，仍然有 68.2%沒有規定具體報酬數額，其中只有37.9%的合同中約定了企業支付的底薪數額，在這些已簽訂的合同之中有23.5%的僅僅是對“工資不低于當地最低工資標準”進行了約定，而余下的16.8%根本未持有合同文本。自我國出臺《勞動合同法》以來和我國對法制宣傳教育力度的不斷加大，使得新生代農民工的維權意識逐漸增強，應聘時，越來越多的新生代農民工要求與企業簽訂勞動合同，然而當前新生代農民工的勞動合同簽訂覆蓋率情況仍然讓人難以滿意。第二，付出與回報不成比例?！秳趧雍贤ā返南嚓P規定指出：“勞動者付出勞動，依法享有勞動報酬的權利?！钡诂F實生活中，處于弱勢群體中的新生代農民工，在獲得合法的權益與報酬問題上表現出很多的“不平等性”。首先是“打白條”現象嚴重。雖然中央政府反復強調對這一現象嚴懲不貸，地方執法部門也經常采取 “清欠”措施，但是欠薪現象卻依舊頻繁發生，由此導致的惡性事件也是屢見不鮮。由于資源匱乏、缺乏利益訴訟渠道，他們不得不采用如靜坐、集體上訪等集體施壓行動，甚至被迫采用極端的方式來表達自己的利益訴求。第三，社會保障制度的缺陷。（1）新生代農民工社會保險覆蓋率較低。在我國經濟飛速發展的背景下，隨著社會各項制度的不斷完善，新生代農民工的社會保險覆蓋率雖然有所提高，但據已有相關調查結果來看，新生代農民工的社會保險覆蓋程度與“真正的城市人”相比仍有較大差距，相信隨著我國二元制度的消失，這一差距將逐漸減小直至消失。（2）新生代農民工養老保險接續仍然存在很大問題。我國許多城市已經針對農民工的高流動性問題建立了比較完善的續接體制，但某些地區仍然存在難以續接的問題，使得新生代農民工由于被動或主動的更換工作地區后難以再享有和原來相對等的社會保障權利。（3）新生代農民工參加失業保險的比例較低。新生代農民工這一群體有一個非常顯著性特點就是對于工作的待遇要求不斷的提高，其年齡普遍偏低，因此跳槽現象頻繁發生。有很多會面對上份工作不滿意而下份工作又沒應聘成功的局面，這就對他們的失業保險提出了更高的要求，使他們能夠平穩的度過這一特殊時期。但實際情況是，在失去工作以后，依靠儲蓄生活是他們大多采取的辦法，也有少部分人向親友、老鄉借錢來維系生活，還有很小一部分人在沒有其他選擇的情況下只能被迫離開城市，回到農村。（4）醫療保險作用微弱，得到醫療補助有限。有非常多的新生代農民工由于對醫療保障體系的不了解，還有他們大多都處于青壯年時期，憂患意識不夠強烈，不舍得花錢，患病后的他們普遍反映是“抗著”、“挺著”“拖著”，從“小病”拖到“大病”最終到難以治愈。（5）工傷保險難以保護農民工生命健康安全。新生代農民工中的絕大多數由于缺乏文化知識和沒有經過相關的技術培訓而從事著最苦、最臟、最累、最危險的職業。他們的工作環境差，勞動時間長、強度性大，有很大一部分在存在嚴重安全生產隱患的行業就業，而有工傷保險的農民工不到3%。據相關數據表明，在每年因公致殘的70萬人中，農民工占了絕大部分，特別是從事煤炭行業的新生代農民工，每年有6000多人死于勞動事故中。太多的悲劇并沒能引起足夠的警醒，安全措施的不夠使原本不該發生的事故頻繁發生，極大地損害了新生代農民工的利益。

三、法治層面上解決新生代農民工社會保障問題的對策

（一）完善社會保障立法

制度后出，立法先行。一些經濟發達的西方國家和亞洲的韓國等國家，他們的社會保障制度頒布和實施的時候，國家總是會先出臺相關法律（如韓國的《國民福利年金法》），把即將發布的社會保障制度的內容做出非常清楚的規定，使制度真正實現法制化，以確保該制度在實施過程中有章可循，有法可依。我國的相關部門應盡快出臺保證農民工的養老、醫療、失業、工傷、住房、子女教育問題等方面的法律、法規來保護新生代農民工的社會保障權益。

建立有針對性的多層次的新生代農民工社會保障法制度。雖然我國一部分較為發達的地區已經頒布了許多有關社會保障方面的規章制度， 但這些制度從整體上來看，立法層次較低，法律約束力不足。專門為保護新生代農民工社會保障權益的法律法規更是少得可憐，甚至可以用“幾乎沒有”來形容，已有措施難以維護其合法權益。因此，想要從根本上解決新生代農民工社會保障問題，我國就應該建立一部新生代農民工社會保障綜合法，使立法完整性得到提升，以確保立法的規范性。由于新生代農民工從事工作行業具有多樣性特點，對于社會保障就有著不同的需求。因此如果對各個地區，各個行業都建立一樣的新生代農民工社會保障法律體系，就不能從根源上解決問題，所以要從新生代農民工的健康生活，安全工作，娛樂等基礎方面出發，抓住重點，以點帶面，不斷完善，逐漸建立起全方位，多層次，具有針對性的新生代農民工社會保障體系。例如，制定《農民工權益保護法》對農民工的養老、醫療、工傷、失業、就業培訓、社會救濟、社會福利等做出明確的規定，使之與現有法律相配套。

出臺專門的法律法規，對用人單位進行強制性規定，要求他們必須為新生代農民工提供社會保障資金，如不執行，或以各種理由逃避執行即為違法。讓企業充分認識到，為新生代農民工提供社會保障服務的資金，不僅對企業的整體利益無害，從長久角度來看還會為企業謀求更廣的利益，可以避免人才的流失，減少企業培訓人才的成本，企業應該為新生代農民工提供良好的生活環境。例如，為新生代農民工提供住房福利，輔助國家保證其子女的受教育權利。這樣有助于維系企業與新生代農民工的穩定關系，更能為企業樹立良好的社會形象，對國家的長治久安做出企業應有的貢獻。

（二）提高社會保障執法力度

增強執法力度。充分發揮各執法部門的作用，明確具體職能，嚴厲查處沒有為新生代農民工辦理社會保障的用人單位。在新生代農民工集中的行業如建筑、制造、服務等行業要定期查處，針對拖欠工資，克扣薪酬的現象要嚴懲不貸，對新生代農民工的工作環境、生活環境的監管也要嚴格執行，確保其健康安全，生活穩定。

不斷增強監察部門作用。勞動保障監察部門要起帶頭作用，組織其他如勞動關系處、失業保險處、工傷保險處、調解仲裁管理處、勞動監察處等單位，把日常檢查和隨機抽查作為基本手段，不斷吸納各種有效措施，不斷更新監察方法，把侵害農民工的事件進行徹頭徹尾的曝光，使新生代農民工自身認識到問題的重要性，引起廣泛關注，以確保新生代農民工的社會保障權益。

確保新生代農民工維權渠道暢通。將電話舉報、實名舉報等作為最基本的形式，設立多種維權渠道，聯合各方信息，特別是針對事實明確，證據確鑿的案件，要查處及時，執行干脆，努力做到“即舉報，即查處”，使農民工滿意。

（三）建立便捷的司法救濟制度

1. 建立便捷的審判制度

新生代農民工是社會的弱勢群體，如果與其有關的勞動案件不能及時解決， 會為其生活增加額外的負擔， 激化社會矛盾；又或者，訴訟費用過高， 必然導致“無疾而終”，難以實現其本來的意愿，合法權利就不能得到切實維護。因此，想要適應這一司法程序的特殊需求，我們應該學習一些國外簡便、快捷的司法程序。例如德國的司法獨立審判體制，在遇到普通法院不能解決的訴訟難題時，它能夠使之快速有效的解決。英國的社會保障行政司法體制也十分簡單有效。再如法國在法院體系內部設定的社會保障特別專審非獨立司法制，具有運行成本低、操作簡便的特點，這些已有經驗都值得我們學習，并將之用于新生代農民工問題審判制度的構建之中。

2. 完善法律援助制度

2003年我國出臺的《法律援助條例》第十條第二款規定：“請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的，予以援助”。新生代農民工收入低，文化程度有限，在發生勞動糾紛時往往由于各種原因使其案件很難執行，另外昂貴的訴訟費是另一大難題，經費問題常常使之望而卻步，致使案件不了了之。所以，要為新生代農民工法律程序提供必要資金，減輕負擔，以便其順利進行。

（四）增強新生代農民工的法治理念

進行新生代農民工的社會保障工作的最終目的是讓他們在城市里過得越來越好，根源還在其自身上，因此要讓新生代農民工學習法律專業知識，使他們認識到參加社會保險的重要性和維護自己權益的緊迫性。想要增強新生代農民工社會保障意識和法治理念，不僅需要對其進行教育培訓，不斷提升其自身的文化素質和法律素質，而且需要政府部門不斷加強社會保障法律法規的宣傳，例如組織他們學習《社會保險法》、《工傷保險法》等法律法規的基本內容。對于能提高新生代農民工社會保障意識的這一類活動，政府部門應該定期、不定期的組織，進行宣傳、宣講。通過印發社會保險的宣傳手冊、廣播電臺、電視、網絡等平臺上宣傳社會保險、提高新生代農民工對社會保障的全面系統的認識，盡力營造出良好的參保氛圍，這樣才能提高新生代農民工運用法律手段保護自身權利的能力。

總之，將新生代農民工的社會保障問題提升到法治高度，不僅能對解決新生代農民工的社會保障問題起到巨大的促進作用，對逐步縮小城鄉差距、推進新型城鎮化建設也具有十分重要的意義，也是我國依法治國這一理念實施的重要體現。

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*基金項目：國家社科基金“轉變經濟發展方式下的城鄉社會保障一體化研究（編號：11BSH067）；江蘇省社科基金重點項目“新生代農民工市民化的制度保障研究”（項目號13SHA002）；江蘇省高校哲學社會科學研究重點項目“新生代農民工發展狀況及保障機制研究”（項目號2012ZDIXM024）。

（作者單位：江蘇大學馬克思主義學院）