淺談農業綜合開發項目審計的要點

范曙光

摘要：現階段農業綜合開發政策的目的是提高農業綜合生產能力和綜合效益，提高農民增收。資金的最終使用效益是項目審計的重點。首先要了解所審計的農業綜合開發項目，進行實地調查，將項目專賬與原始大賬進行比對，仔細檢查原始憑證，跟蹤項目資金流向。文章主要對農業綜合開發存在的問題展開探討。

關鍵詞：農業綜合開發;項目資金流向;農業綜合效益

農業綜合開發是指中央政府為保護、支持農業發展，改善農業生產基本條件，優化農業和農村經濟結構，提高農業綜合生產能力和綜合效益，設立專項資金對農業資源進行綜合開發利用的活動。是我國財政支農的重要形式。農業綜合開發的任務是加強農業基礎設施和生態建設，提高農業綜合生產能力，保證國家糧食安全;推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，推進農業產業化經營，提高農業綜合效益，促進農民增收。農業綜合開發項目包括土地治理項目和產業化經營項目。

一、農業綜合開發項目的特點

（一）涉及面廣泛

農業綜合開發項目內容龐雜。第一大類的土地治理項目，既包括穩產高產基本農田建設、高標準農田示范工程、糧棉油等大宗優勢農產品基地建設、良種繁育、土地復墾等中低產田改造項目，也包括草場改良、小流域治理、土地沙化治理、生態林建設等生態綜合治理項目，中型灌區節水配套改造項目;第二大類的產業化經營項目又包括經濟林及設施農業種植、畜牧水產養殖等種植養殖基地項目，農產品加工項目，儲藏保鮮、產地批發市場等流通設施項目等眾多內容。這對審計人員提出了很高的要求，需要充分掌握農業、環境、水利等多方面專業知識，以便對項目的合理性和效益性發表準確而富有建設性的審計意見。

（二）現階段績效是重中之重

農業綜合開發政策從開發到啟動，大致經歷了三個階段：以增加農產品產量為主要目前的重點區域開發階段、以增產增收為主要目標的全面開發階段以及已支持和促進農業結構調整為主要目標的轉型階段。現階段農業綜合開發政策的目的是提高農業綜合生產能力和綜合效益，提高農民增收。因此，對農業綜合開發資金的審計不能單單停留在資金是否到位、工程是否建成等中間環節，而應該更多的關注資金的最終使用效益，如項目的設置是否合理、土地整理是否確實提高了土地質量、產業化經營項目是否發揮了應有的示范帶動效應等，某些項目效益情況在建成后需要審計人員予以長期關注和跟蹤才能做出客觀評價，給決策機構提供準確的信息和依據。

二、主要實施的審計程序

（一）了解所審計的農業綜合開發項目

所謂農業“綜合”開發，既指開發方式的綜合，也包含資金來源的綜合、各部門協調行動的綜合以及指標效益的綜合。因為，審計人員不僅應查閱項目檔案，了解項目基本情況，還應組織召開由縣農發部門、項目所在鄉鎮干部參加的座談會，聽取管理人員介紹項目建設的概況、取得的成績和存在的問題;組織召開受益農戶、村委會干部、項目建設相關人員參加的座談會，聽取他們對項目建設的不同看法和反映。通過召開座談會，傾聽干部和群眾的呼聲，關注不同人員對同一問題的不同反映，獲取有價值意見，找到項目建設的薄弱環節，找準審計重點。

（二）應進行實地調查

前文提到，現階段農業綜合開發的特點之一是關注最終的績效。因此，審計人員不應僅只通過層層上報的統計數據來做出評價，還應通過實地勘察項目現場與調查詢問相結合來進行。對照上級下達的項目計劃（或項目驗收報告）實地進行清點，看項目的具體建設情況以及已建成項目設施發揮作用的情況，看是否存在已建項目被毀損、廢棄或無法正常發揮效用的現象，如倉庫、道路是否實際已建成，寬度是否符合要求標準;產業化項目工廠是否正常運轉，是否達到了設計生產能力，產品銷路如何，是否帶動農民增收。把項目實施的效果與項目實施方案加以對照，求證項目的科學性、合理性和真實性。

（三）將項目專賬與原始大賬進行比對，仔細檢查原始憑證

根據農業綜合開發財務管理辦法的要求，農業綜合開發項目的資金應實行專人管理、專賬核算、專款專用，同時實行財政無償資金縣級報賬制。在審計實踐中，項目實施單位往往無法做到專賬核算，通常僅根據原始憑證的復印件來做出一份項目的備查賬。因此，要求審計人員必須對項目實施單位的原始賬目進行比對審核，尤其是必須檢查原始憑證，包括發票是否真實。應查詢企業所在地的工商登記信息，如果發票開具人已注銷、吊銷還在開票，則需警惕經營活動的真實性。一旦發票被認定是假的，結合業務的真偽，需進一步跟蹤資金流向，看是否存在套取資金、貪污行賄等問題;發票的內容是否與購銷合同、驗收報告、實物一致;發票開具人是否與購銷合同的供貨方、資金匯入方、驗收報告中的供貨方一致;如果發票中的內容與購銷合同不一致，資金匯入方與發票開具人不一致，或者發票開具人取得支票后直接背書，經營活動的真實性值得懷疑。

（四）跟蹤項目資金流向

這主要從財政部門管理的專戶入手，根據縣級報賬的財務情況，沿著資金的流向軌跡，通過項目建設合同、資金撥付申請書，分別對項目所涉及的資金撥付部門、項目的組織實施單位、工程的建設單位的財務情況進行延伸審計或調查。重點審查項目的前期工作費和科技培訓費等是否被開發主管部門挪作事業費使用;審查資金撥付部門是否及時足額撥付項目資金，是否存在截留、挪用、虛報冒領騙取項目資金的問題，同時，也能發現下級財政虛假配套項目資金的問題;審查建設單位項目支出的真實性，是否存在利用虛假工程結報而套取國家財政資金用于其他政府形象工程的問題。

三、審計中的幾點體會

（一）項目建設、驗收、檢查等環節流于形式

農業綜合開發項目自80年代末實施以來，相關配套的法律法規、規章制度相對比較完善。無論是項目的立項、建設、驗收、檢查，還是財政資金的撥付、使用等均有一系列的體系和監管。

然而在實際審計中發現，體系雖然完備，但執行過程中往往流于形式。盡管項目庫、項目建議書、項目可行性研究報告、項目初步設計、項目實施方案等各類文件資料齊全，但存在項目實施方案、項目驗收報告、項目建設實際三者不一致情況;項目主管單位在項目驗收時存在走過場，未能嚴格按相關制度認真履行職責的現象。

（二）項目建設不規范，項目建設質量和進度無法得到保證

在實際審計工作中發現，盡管項目實施方案中，項目實施單位均提及工程應公開招投標、應進行工程監理等，但在實際實施過程中，項目實施單位往往以工程量較小或者企業管理不完備等理由，不進行公開招投標，工程項目缺乏監理，對項目建設質量無法進行監督;更有甚者，部分項目實施單位虛報工程資金，以舊充新，以補償發票稅金的方式來獲得超出實付工程款的發票。

總之，農業綜合開發作為我國財政支農的重要形式，各相關部門應盡職盡責，確保發揮農業綜合開發項目的經濟效益和社會效益，真正帶動農民增收，加快實現農村產業結構調整升級。

（作者單位：山東省寧陽縣人社局）