“權力清單”制度改革背景下的富陽實踐

張宇峰　金劍

摘要：作為浙江省縣域權力清單制度試點市，2014年1月以來，富陽市認真貫徹落實李克強總理關于富陽權力清單制度試點工作的批示精神，按照浙江省政府提出的試點要求，圍繞“縣域行政權力配置要實現全省統一標準”目標，突出試點工作的前瞻性、示范性和可操作性，扎實推進改革試點各項工作。為縣域層面探索權力清單作出了有益嘗試。

關鍵詞：權力清單；縣域層面；改革試點

行政權力是指政府各級行政機關執行法律，制定和發布行政法規，在法律授權的范圍內實現對公共事務的管理，解決一系列行政問題的強制力量與影響力。楊桂貞在《權力運行機制芻議》中提出我國目前權力機制中存在著三大問題：一是“一把手”的權力過于集中，現行體制缺乏對“一把手”權力的監控。二是權力運行公開機制尚不完善，使得政府行政權力運行機制無法避免“黑箱”操作。三是現行體制下對權力的制約機制不夠給力。王立京在《從善政走向善治——縣級政府行政改革的目標取向》中指出我國縣級政府體制存在著體制結構龐大，部門職能相互交叉，管理權限混亂不明，行政管理效率較低等一系列問題。

2013年11月，中國共產黨十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定中明確指出推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。所謂“權力清單”，通俗地說，就是要把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監督。推行“權力清單”，實際上是遵循一條基本原則——對于政府的公權力而言，法無授權即禁止。

2013年底開始，浙江省率先推行權力清單制度，并以此為切入口，全面推進政府自身改革。作為全省縣域權力清單制度試點市，2014年1月以來，富陽市認真貫徹落實李克強總理關于富陽權力清單制度試點工作的批示精神，按照省政府提出的試點要求，圍繞“縣域行政權力配置要實現全省統一標準”目標，突出試點工作的前瞻性、示范性和可操作性，扎實推進改革試點各項工作。為縣域層面探索權力清單作出了有益的嘗試。

一、富陽市“權力清單”制度改革試點工作的初步成效

經過近一年的改革探索，富陽市在權力清單制度試點上取得了階段性成果，主要體現在“三單一圖一改”。

一張權力清單。富陽率先在“中國富陽”政府網站上曬出了全國首份縣域行政權力清單。權力清單上富陽原始行政權力從2008年的7800多項削減到4825項，常用行政權力從2500多項削減到1474項。

一張職責清單。在權力清單的基礎上，富陽同步開展了政府部門職責清單編制，共梳理出38個部門的790條對外職責、30項部門職責邊界、70項部門重大公共服務活動。

一張負面清單。以3家企業為試點，制定了以“1+211”為分類體系的企業投資“負面清單”（“1”指國家和地方產業政策列入限制類的項目及國家專門制定的產業政策和行業準入條件的項目，負面清單共分為19個行業、24個大類、76個中類、211個小類），明確了企業禁止進入的行業和領域。

一張權力運行圖。完成對各項行政權力的梳理和評估，按照“規范運行、便民高效”的原則，著眼于減少權力運轉環節，提升權力運行效率，研究確定了各項行政權力的運行程序、辦理期限和責任機構，編制了一張過程可檢查、結果可監督、責任可追溯的權力運行圖。

一系列審批制度改革。深化以行政審批效能指數考核、并聯審批、中介納管、中介超市等為主要內容的行政審批制度改革。啟動形式審批、區域總體評價、市場主體準入登記制度等一系列配套改革，與權力清單制度試點工作同步謀劃、同步推進，取得了明顯進展。

二、富陽市“權力清單”制度改革試點工作所采用的主要做法

試點過程中，富陽市緊緊圍繞“行政權力形成一個縣（市）一級政府行政權力清單，一個可檢查、可追溯、可監督的權力運行體系，一個分工合理、責任清晰、運轉高效的政府治理結構”的改革目標，在積極探索總結具有普遍適用的改革路徑、工作機制的同時，以科學厘權、行政效能、職能整合、權力監管等為重點，扎實推進改革試點各項工作。

（一）以“科學厘權”打好權力清單制度改革的基礎

“科學厘權”是實行權力清單制度改革的基礎環節。試點中，富陽市創新提出了“原始權力、常用權力、非常用權力”三個概念和分類形式，以此重新構建了權力清單框架體系。根據“于法有據”的原則，在廣度和深度上對現有行政權力進行全面梳理，從五千多部法律、法規和規章及數十萬條條文中，梳理出了4825項法定縣級政府原始權力。在此基礎上，以“貼近群眾、社會關注、確保運轉”為原則，將原始權力區分為常用權力和非常用權力，將清理出來行政權力中政府經常使用、有效管理并與群眾利益聯系密切，社會關注度又高的1474項權力列為常用權力，按照“清單之外無權力”的原則，做到“應管善管”；其他存在長期未使用等原因的3351項權力列為非常用權力，給予“冷藏”，確保這些權力不影響群眾生產生活。

（二）以“單改聯動”作為權力清單制度改革的突破口

行政審批權力的改革，是權力清單制度改革的重點和亮點，更是企業和群眾關心的焦點。試點中，富陽市把事關群眾切身利益的行政審批制度改革作為突破口，以行政審批效能指數、并聯審批、中介納管、中介超市等為手段大力推進改革。通過歸并整合相關審批事項，審批事項從原有的724項（許可368項、非許可356項）減少到291項（許可242項，非許可49項），并將168項與群眾生產生活密切相關的審批事項下放到鄉鎮。通過推行并聯審批、形式審批、批文資料共享、審批效能指數考核和中介機構審批時限承諾制等，進一步優化審批流程，實際審批時限在法定時限基礎上壓縮60%以上，平均承諾時間從改革前的12.48天壓縮至6天。

（三）以“轉變職能”進一步推動推動權力清單制度改革

在編制權力清單的基礎上，依據“職權法定、權責一致、問題導向”原則，通過職責梳理、調整、歸并等路徑，對38個部門790條主要職責進行梳理，編制完成了部門職責清單。對部門之間權力重疊交叉問題，大膽予以撤并。對目前尚不具備撤并條件的，通過部門職責的變更、轉移、調整等途徑，落實責任主體。

（四）以“嚴控權力”確保權力清單制度改革順利運行

通過完善權力監督機制、健全動態調整機制、暢通外部監督渠道三個環節，建立和完善了相應的配套制度，確保權力清單制度順利運行并取得實效。

三、富陽市“權力清單”制度改革試點工作的啟示

政府權力運行機制如何確立公正、廉潔、高效的行政邊界，直接影響著政府的政治權威，通過權力清單制度改革，有助于破除現行體制中的沉疴積弊，優化政府治理結構，成為行政體制改革的新實踐。

（一）“權力清單”遏制了縣域權力極度擴張的趨勢

富陽市實行權力清單管理后，最終形成的縣域權力清單，是依據國家法律對政府職責和權力行使所做的具體界定。通過權力清單，明確規定了政府及工作部門職責范圍、權力種類與數量、權力使用對象、條件與方式、權力使用約束與責任承擔等。“清單之外再無權力”，有效促使權力擴張沖動無法成為擴張現實，切斷了“膨脹-精簡-再膨脹”的惡性循環，使“權力邊界”成為可能。

（二）“權力清單”提高了政府行政效能

富陽市通過權力清單改革，合并內容相近的行政權力，明確多部門共同權力的行使主體，理清了權力事項法規沖突、部門交叉重疊、擅自增加環節等問題，推進部門機構整合，克服了政府部門職責不清、扯皮推諉、久拖不決等弊端。

（三）“權力清單”推動了法治政府建設

富陽市權力清單的確權與行權均以法律為依歸，權力清單管理就是依法行政的具體體現。通過依法清權厘權、減權簡權、確權制權，政府率先依法辦事，自我約束，促進了全社會對法律的敬畏和法治社會建設。

（四）“權力清單”提升了市場和社會活力

富陽通過實施權力清單制度，建立起權力行使制衡機制，政府與被管理者都在法律體系框架下行使權利，公權與私有權有效制衡、良性互動，促進了政府服務作用、市場配置資源決定性作用、人民群眾主體作用得到更好釋放。據不完全統計，從2014年年初實施試點改革以來，富陽市新核準企業名稱數同比增長31%；新設內資私營有限公司數同比增長47%。

四、富陽市“權力清單”制度改革試點工作中存在的問題

在試點過程中，富陽堅持問題導向，以發現問題、分析問題、解決問題的思路推進試點，邊推進，邊研究，邊總結。一些問題通過縣級層面自身努力已逐步解決，但還有些問題涉及法律法規的束縛、體制機制的障礙。概括起來而言，主要有四個方面。

（一）部分行政法規需要做出相應的調整

在簡權減權工作中，富陽市針對以下四類行政權力集中開展了梳理：一是無法定依據或法定依據不足的，共38項；二是長期未使用過，從富陽現狀來看權力使用率低的，共135項；三是不符合富陽實際情況，無保留必要的，共134項；四是不符合深化市場經濟體制改革精神及服務型政府建設要求的，共58項。這365項權力按照類別，分別為行政處罰313項，行政強制27項，行政征收7項，行政監管13項，行政確認2項，其他行政權力3項。這些權力如果保留，一方面分散了政府管理資源的配置，另一方面也不符合現階段體制改革發展方向。因此需要上級政府及有關部門取消或暫停上述權力事項，以避免現行法律法規之間的沖突。

（二）國家層面的法律法規體系亟待完善

試點工作中，富陽市發現有些權力依據的法律法規已經不合時宜。有些權力在不同部門均有明確有效的法律依據，在確定行政權力責任主體時會產生矛盾，導致部門與部門之間職責模糊、重疊、沖突。如衛生局、市場監管局關于化妝品、保健食品、醫療器械等領域的管理職權重疊，造成了多頭管理。有些權力打破現有法律體系，屬于權力越位。基層政府行政權力主要來源于法律、法規及規章，因此，要從根本上進行清權、減權并科學確權，需要對較多的法律法規進行修改，甚至立法，以縣級政府之力無法有效解決。這就需要全國人大、國務院、部門以及省市人大和政府對行政權力的法律淵源加強清理，并著力健全法律法規體系。

（三）對基層的簡政放權有待進一步加強

行政審批與老百姓最直接、關系最密切，簡政放權成為了當前政府改革的先手棋。但從目前來看，有些權力的下放對當地或無關痛癢，或無力操作，或無法執行，俗稱“雞肋”權力。有些權力與地方關系緊密，但集中在上級部門，沒有下放，且審批沒有明確的時間限定，審批周期過長，導致基層辦事效率大打折扣。如國土資源局關于規劃調整和規劃修編審批、農轉用和土地征收審批等權力，與地方發展聯系緊密，但權限都在省市一級，少則一兩個月，多則一年半載。因此，上級政府如何進一步加大簡政放權力度，特別是在重點領域下放一批高含金量的權力，提高基層政府的審批效能；在簡政放權的同時，相應地增加基層部門的監管、執法力量，并加強人才、技術的培養指導，做到放權不失管這些方面都需要進行深入的探索。

（四）政府的社會治理能力亟待提升

在權力清理的過程中，存在著有些權力與市場自主調節界線不清，對市場行為干涉過多。如煙草專賣局同煙草公司同屬于煙草系統，既是裁判員、又是運動員。要從根本上提高社會治理能力，需要積極穩妥開放市場，有效利用市場經濟杠桿調節功能，強化維護市場行為的公平、正義。必須對政府管理同市場調節之間進行系統全面的清理，對政企不分、行政干預市場過多的權力事項進行重點清理，真正使市場在資源配置中起到決定性作用，提高政府的社會治理能力。

五、結語

縣域層面權力清單探索工作已取得了較大的成果，但很多問題歸根結底是國家層面的法律設置問題，所以一味地夸大縣級層面的成果和經驗，難免會有失偏頗，得不償失。

參考文獻：

[1]楊桂貞.權力運行機制芻議[J].中國監察，2002（11）.

[2]王立京.從善政走向善治——縣級政府行政改革的目標取向[J].江漢論壇，2005（03）.

[3]王麗慧.縣級政府改革與行政系統構建的理論思考[J].行政與法，2003（11）.

（作者單位：張宇峰，杭州市富陽區委黨校；金劍，杭州市富陽區檔案局）