有效制度安排下的承包經營權抵押：萊陽“梨農貸”案例

中國人民銀行煙臺市中心支行課題組

摘 要：本文通過分析山東省萊陽市開發的以萊陽梨承包經營權為抵押的“梨農貸”案例，發現土地承包經營權是兩權抵押貸款的必要條件，但不充分。有效抵押尚需地方政府和人民銀行在明確權力邊界、便利市場交易等方面發揮作用。

關鍵詞：承包經營權抵押；稀缺性；政府引導；農村金融

中圖分類號：F830.5 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）12-0041-08

一、引言

融資難問題一直是困擾農村經濟發展的一道難題，而農村市場抵押物不足是造成農村地區金融排斥的重要原因。隨著金融業改革的深入，我國金融業競爭日益激烈，金融機構越來越重視風險控制，農村金融機構的風險評估程序、專業化、標準化和流水線式的作業方式限制了農戶金融資源的可得性。2008年11月，中國人民銀行會同銀監會聯合下發的《關于加快推進金融產品和服務方式創新的意見》中指出，要加大農村地區貸款擔保方式創新，鼓勵金融機構根據試點地區農業發展情況和農村經濟特點，探索發展大型農用生產設備、林權、水域灘涂使用權等抵押貸款形式。萊陽市金融機構在借鑒林權抵押貸款的基礎上通過一系列的制度安排推出的“梨農貸”產品，不僅有效實現了梨樹承包經營權的抵押，破解了梨農的融資困境，還通過捆綁農業保險的方式為金融機構發放農業貸款提供了保障。

二、研究背景

農業是一種具有獨特生態特點的高風險性和弱質性產業，比較效益相對低，故農業貸款多采用擔保貸款而非信用貸款的形式。而在農民的所有抵押物中，一般性的農作物由于生長周期短、價值低等原因難以滿足抵押品的要求，決定了農地抵押貸款、林權抵押貸款等成為農村個人信貸的主要形式。在土地承包經營權抵押貸款方面涌現了多種不同的模式，如寧夏同心縣采取土地承包經營權入股合作社并以合作社股權進行抵押的模式、山東省棗莊市采用頒發土地權證實現了土地承包經營權的資本化、湖北天門市和四川崇州市通過政府發文提供政策支持實現土地承包經營權直接抵押貸款的模式等。但這些模式都不可避免地遇到以下三方面的問題：一是規范土地承包經營權抵押的基本法律缺失；二是沒有完善的土地承包經營權流轉市場；三是抵押所需的配套保障措施不完善（蘇國平，2014）。林權抵押貸款由于不存在法律障礙，因此開展得比較早，同樣涌現了多種模式，如林農個體直接林權抵押貸款、農戶聯保林權抵押貸款、專業擔保公司擔保林權抵押貸款等。但林權抵押同樣面臨缺乏正規流轉市場、價值評估難等問題。除上述兩種資產之外，農村地區還廣泛存在著另一種高經濟價值的資產—果樹，但其作為抵押資產存在一些障礙：果園土地用來抵押貸款不僅要面臨土地承包經營權抵押貸款所要面對的所有問題，而且受地上附屬物評估價值的影響。尤其是果樹不屬于林地，林業局不頒發林權證，果樹抵押還面臨確權難的問題。這些障礙導致果樹抵押貸款模式在全國開展得還比較少，全國可查的案例只有陜西富縣通過創新農田經濟林確權登記和抵押貸款，將果樹作為農田經濟林，解決了果農貸款抵押物的問題。本文的“梨農貸”案例則是通過一系列制度設計克服了部分土地經營權抵押貸款所面臨的問題，實現了梨樹承包經營權的有效抵押。

三、“梨農貸”的發展過程

（一）萊陽梨農的融資困境

在山東境內，“煙臺蘋果、萊陽梨”是一句家喻戶曉、贊美優質暢銷農產品的口頭禪。在人們的常規印象中，所有經營煙臺蘋果和萊陽梨的農戶，就等于靠在“搖錢樹”上過悠閑日子，應該沒有普通農戶那樣的銷售難和融資難問題。但事實上，在山東省萊陽市，即便在國家所確定的地理標志產品核心區域①內的“萊陽梨”農戶，雖然從來不擔心產品銷售，但卻同樣難以擺脫融資難和抵押難問題的困擾。這一出乎人們意料的特殊現象，同樣引起了當地人民銀行（下文簡稱為“萊陽支行”）的關注和重視。

為什么萊陽梨農也會存在普遍的融資難題？是哪些因素引致了融資難問題的發生？有沒有可以舒緩的出路和通道？帶著這些問題，當地人民銀行將市場調查的首選目標鎖定在萊陽市照旺莊鎮西陶漳村（國家地理標志核心點）的姜姓梨農身上。經姜姓梨農介紹，國家地理標志核心區域的“萊陽梨”承包權一直非常搶手，其流轉價格比非核心區域高出30%以上，市面上普通梨更是難以望其項背。而他自己已經在國家地理標志產品核心區內承包了3畝萊陽梨園，在他承包的3畝梨園中，最長的樹齡是380年左右，300年、200以上樹齡的梨樹分別有14棵和15棵。國家地理標志區內的“萊陽梨”樹具有樹齡越長，產量越高，品質越好，名氣也就越大的特點。因此，這些高齡梨樹絕對是眾多潛在承包競爭者“垂涎欲滴”的寶貝疙瘩。

當然，經營這些“寶貝疙瘩”同樣需要付出高昂代價。隨著生態農業越來越受到重視，為了進一步提升萊陽梨的品質，梨農都開始使用有機肥，如豆粕、黃豆進行水煮發酵然后喂養梨樹。僅這一項一棵梨樹每年的平均成本就要幾百元，一些400多年樹齡的老樹該成本可能達到近千元。再加上灌溉、采摘等其他費用，種植萊陽梨面臨較高的經濟成本。姜姓梨農給萊陽支行算了一筆賬，一般情況下，梨樹的喂養一般都使用有機肥，一畝地有機肥費用大約3000元；一畝梨園灌溉用水的費用大約100—200元；授粉、套袋、采摘等相關費用一畝地大約500—600元，總的算下來，一畝梨園總成本接近4000元。而他家的梨園因為有多棵樹齡比較長的梨樹，因此成本更高，每畝的喂養費用都在5000元以上。因此導致梨農每年3月—10月新的生產周期中面臨較大的資金需求，梨農如果想要擴大再生產規模就會面臨更大的資金需求。

解決這部分資金需求就成了梨農的一大難題。雖然種植萊陽梨的收益比較可觀，但是仍在農村地區從事萊陽梨種植的主要是一些步入中年的老農民，其子女一般都到了讀大學或者適婚的年齡，供養子女支出往往較大，而且購買農機物資等支出也比較大。由于周圍的親朋好友往往面臨同樣的情況，因此基于地緣、血緣關系的民間借貸一般不可行。

對于梨農的資金需求，各涉農金融機構也是看在眼里、急在心里，但又愛莫能助。各涉農金融機構也都明白，萊陽梨的經營者除非發生了較大的自然風險，均能保證較好的收益，對于這樣的優質潛在客戶，各金融機構也希望可以提供資金支持。但是在金融機構越來越重視風險控制的情況下，有資金需求的梨農又難以滿足當前的貸款條件。主要原因是梨農無有效抵押物：對于大部分梨農來說，其主要資產就是承包經營的梨樹，但是這些梨樹以及土地的所有權都在集體，即使梨農手上有承包經營權還面臨無有效證明的境況。金融機構也曾考慮是否可以參照蘋果的倉單質押來發放貸款，但是倉單質押又面臨缺少有效的第三方監管的難題，而且最主要的原因還在于難以匹配梨農的資金需求周期。要通過倉單質押一般都是在梨果采摘入庫以后，但梨農的資金需求則是在生產周期過程中。

（二）承包經營權抵押價值的再思考

經過調研，萊陽支行對萊陽梨承包經營權的抵押價值進行了再思考：既然萊陽梨的品牌知名度那么高，而且其收益性也獲得金融機構的認可，那么萊陽梨的承包經營權是否可以用來抵押？萊陽支行就這一問題進行了深入思考：

以萊陽梨的承包經營權作為抵押是有其優勢條件的。一是承包經營權的稀缺及高價值。萊陽梨之所以成為梨果之中的佼佼者，是與它生長的自然環境分不開的?！伴偕茨蟿t為橘，生于淮北則為枳”，萊陽梨主要產地在萊陽市五龍河流域，這里的細沙土壤里腐殖質特別多，含云母也多，土質松散，通透性好，對光的反射性強。因此這里栽培的梨樹能進行充分的光合作用，并且由于這種沙土升溫急，散熱快，晝夜溫差大，梨樹白天在光合作用中獲得糖分，晚上低溫不易消耗，從而加快了梨果糖分的積累。因此，萊陽梨含糖量特別高，達14%左右，比一般梨高2—3個百分點。正如萊陽梨研究基地的工作人員所說，“離開了沙地，離開了五龍河，就不叫萊陽梨了”。除了地理位置的特殊性外，這片區域萊陽梨樹的一個主要特點就是樹齡老。2012年，經國家質檢總局審核，萊陽梨成為國家地理標志保護產品，國家地理標志產品保護區內的梨樹基本上都是具有上百年樹齡的老樹（見表1）。而且萊陽梨具有樹齡越老，梨的口感越好的特點。特殊的地理位置以及絕無僅有的百年老樹使得這片區域上的萊陽梨樹成了稀缺的資源，這也使得萊陽梨的承包經營權變得稀缺。與稀缺性相對應的則是梨樹的高價值，由于正宗萊陽梨的產量有限，而且口感較好，萊陽梨價格一直較高，而且一直處于穩步上升的趨勢，由2010年的3.5元/斤漲到了2015年的6元/斤，上漲了71.43%。從表1可以看出，一棵100年以上樹齡的梨樹的年產值就可以達到5000元以上，這也使得核心區域的萊陽梨承包經營權的價值高出其他地區30%以上。

二是承包經營權的穩定以及這些梨樹具有較高的安全性。根據調查，萊陽梨核心產區的承包經營權在以家庭聯產承包的方式分配后再也沒有變動過，之所以沒有進行競拍式的承包，主要原因在于，這些梨園涉及農民的經濟利益，如果打破現有平衡，可能會對梨農的生活及社會穩定造成沖擊，因此需要保證這種關系的長期穩定性。另外，正如姜姓梨農所描述的，這些梨樹都是“活寶貝”，是梨農的“搖錢樹”。國家地理標志產區內的萊陽梨樹一般都是祖輩種植世代傳下來的，大多數都有上百年的歷史，一旦損毀將不可復制。不僅梨農明白梨樹的珍貴，自覺維護好這些梨樹，村委在梨農承包梨樹的時候也明確指出，如果梨樹遭到損毀，承包人需要進行賠償。除了這種不可逆特征使得梨農重視對梨樹的保護，前面提到的價格穩定也是一方面原因，既然種植萊陽梨可以帶來穩定的收益，梨農自然會用心保護這些梨樹。

三是萊陽梨承包經營權是當地農民的重要生產資料，是梨農資產的具體體現。在國家地理標志產品保護區核心區內的農戶沒有別的耕地，只有每戶分得的這些梨園。從表1可以看出，梨樹為梨農帶來的收益是相當可觀的，一棵100—200年樹齡的梨樹每年的平均產值為5400元左右，一棵超過400年樹齡的老樹的平均年產值甚至可以過萬。這些特征都表明，萊陽梨承包經營權是梨農資產的具體體現。

綜上來看，萊陽梨的承包經營權是當地農民所擁有的集稀缺性、安全性、高價值于一身的重要資產，完全具備成為抵押品的特征。

但是，萊陽支行也清楚地看到了萊陽梨承包經營權抵押所面臨的困難。在與金融機構就萊陽梨承包經營權抵押可行性進行探討的過程中，金融機構提出了以下擔憂：一是承包經營權抵押往往面臨抵押品變現力差、處置難度大的問題。金融機構擔心一旦梨農還不上貸款，這個承包經營權能不能收回，收回以后如何處置。二是承包經營權辦理抵押登記手續困難，而且缺乏價值評估機構。金融機構表示，林權抵押貸款倒是有可借鑒的先例，而果樹抵押尚無先例，一個主要的障礙在于這些承包經營權無有效證明。林權抵押貸款的成功實施在于其有了林業局頒發的林權證，而這些梨園的承包經營權尚無部門頒證。另外，這些承包經營權的抵押價值如何確定也是金融機構考慮的問題。三是自然災害導致的風險。金融機構表示，這些梨樹都是“活寶貝”，梨農和村集體都會盡心盡力保護好這些“活寶貝”，雖然人禍可以避免，但是天災無法預測。

（三）承包經營權抵押障礙的有效突破

帶著金融機構這些疑慮，萊陽支行進行了進一步思考：當前國家鼓勵農村承包經營權的流轉，完善相關基礎工作是各主管部門的基本職責，是否可以由主管耕地的農業局對梨農的承包經營權進行確權登記？而且農業局作為農業主管部門，在農業生產資料的定價方面也更加權威，是否可以由他們來出具定價意見？對于承包經營權的收回和流轉，萊陽支行考慮，村委是梨農承包經營權的直接管理部門和承包合同的交易對手方，如果引入村集體對梨農的承包經營權進行監督管理，就能減少承包經營權處置的難題。對于自然災害的擔憂，萊陽支行想到了農業保險。帶著這些思考，萊陽支行開始采取措施逐步推進各項工作。

首先，萊陽支行向萊陽市金融辦溝通了相關情況后獲得了萊陽市金融辦的支持，兩部門聯合向萊陽市政府呈報專報件匯報了相關思路和想法，這一創新想法立即獲得市政府的肯定和支持。緊接著，萊陽市政府出臺了《關于發展萊陽梨生態果業 重鑄“萊陽梨”品牌輝煌的指導意見》（萊政辦發[2013]16號），明確地方財政前期投入50萬元，用于對開發萊陽梨信貸品種的政策獎勵，同時規定農業局、鄉鎮政府、村兩委等部門對該工作予以配合。接著，萊陽市金融辦與萊陽支行共同出臺進一步細化指導意見。對50萬元的財政貼息資金按貸款數量、利率進行分配，指導涉農機構將信貸資金向萊陽梨產業傾斜，加大信貸產品創新力度。

有了市政府的發文要求，村委以及農業局等部門開始為創新貸款品種提供相關基礎支持。先是村委與梨農就承包經營權進行確權。主要是由鄉鎮政府牽頭，組織村兩委與所有農戶對本村的梨園土地和梨樹進行承包權再次認證，進一步明確土地、梨樹的所有權在村集體，并由村兩委與各承包農戶簽訂《違約轉讓協定》：規定貸款違約后，村兩委有權收回承包權，同時確定愿意承擔貸款的新承包人。然后農業局進一步對承包經營權發放梨權證。在承包經營權再確認的基礎上，市農業局與村兩委對農戶的萊陽梨種植面積、種植數量、品質質量、樹齡等詳細信息進行實地考察，并為地理標志范圍內的梨農按土地承包權、梨樹承包權頒發萊陽梨權證。萊陽梨權證分為一級權證和二級權證，分別頒給土地承包經營權的第一手承包人、以轉包方式取得土地承包經營權的果權權利人，權證詳細記錄了登記人姓名、身份證號碼、種植面積、種植數量、品種質量等。

關于承包經營權的定價，萊陽支行再次向萊陽市農業局求助。農業局給出的建議是：不同樹齡、不同區域的梨樹價值是不同的，樹齡越老、越接近核心區域，梨樹的價值也就越高，因為樹齡越老產果量越高、口感越好，而越接近核心區域品牌度越高。可以考慮對每棵樹進行估值，總的承包經營權價值由單棵樹的價值加總。有了這一思路指引，而且考慮到村委與梨農簽訂的《違約轉讓協定》是違約后永久收回梨農的承包經營權，金融機構決定依據每棵樹的未來收益折現進行定價，同時根據梨樹的不同位置在估值的基礎上予以折價（授信額度標準見表3及圖1）。

另外，萊陽支行還出面協調萊陽大地保險公司推出了新的保險品種。大地保險公司對梨權證中涉及的梨樹按樹齡分檔次為每株梨樹給予了12萬、10萬、9萬等8個檔次的死亡賠付金額，為梨農解除地震、蟲災、天災等后顧之憂。假如梨權證所載的內容由于自然災害（主要是出現梨樹受地震、冰雹、蟲災等非自然死亡的情況），梨農需及時向村委、鎮政府、保險公司等報告，保險公司將會同相關部門第一時間評估受災情況，及時、足額賠付資金。同時，相關部門共同協商變更梨權證內容。

（四）“梨農貸”產品正式上線

在克服了承包經營權抵押的各項障礙后，2013年5月萊陽市4家涉農銀行業機構出臺《“梨農貸”信貸品種管理暫行辦法》（下文簡稱《辦法》），正式推出金融產品“梨農貸”。《辦法》除了確定上面提到的信貸標準外，還規定：授信對象為具有完全民事行為能力且年齡不超過60歲、取得農業局核發的萊陽梨權證的種植戶；授信額度最高50萬元；期限一般為6個月到1年；《辦法》同時要求申請“梨農貸”的農戶需為梨樹投保。各參與金融機構對持有萊陽梨權證的種植戶申請的貸款，遵循“特事特辦”的原則，不再進行實地考察，只需按梨樹權證上登記的內容，壓縮貸款審核環節和審批時間，同時減少了抵押評估、擔保等費用。

2013年6月，萊陽農信社首先選取了已完成權證頒發手續的6個村為試點區域，選取16家果農為試點戶，向他們發放專項貸款120萬元，貸款執行利率為基準利率上浮20%，無任何擔保、評估等費用。貸款到期，16家農戶均按期還款，并續貸160萬元以擴大經營，改進生產。本文提到的姜姓梨農就是最早獲得融資的16個人中的一個，他獲得了一筆授信期為3年、授信額為20萬的信貸審批，銀行按照“一次授信、三年有效、額度內根據生產周期申請使用”的原則，對其進行信貸管理。2014年5月，“梨農貸”產品向國家地理標志產品區域內全部種植戶推廣。截至2015年4月末，各金融機構累計發放“梨農貸”1024筆、金額9587萬元，涉及梨農786戶，且到目前為止“梨農貸”未發生不良。

（五）“梨農貸”的帕累托改進效率

一是擴大農業主體抵質押物范圍，盤活農村抵押資產，有效破解農村抵押資產不足難題。萊陽市以梨權證抵押融資為突破口，有效解決了農村貸款缺乏抵押物的難題，促進優質資源轉化為資本。二是促進農戶增產，帶動農民增收。萊陽市通過支持萊陽梨產業發展，提高萊陽梨產品生產總量，帶動萊陽梨國家地理標志區域農民收入持續增加，農業生產組織化、專業化水平不斷提高。截至2015年4月末，支持萊陽梨種植面積新增720畝，同比增長8.6%，萊陽市梨產品生產總量達11.2萬噸， 同比增長12.7%。而且“梨農貸”的成本較一般貸款低，“梨農貸”的總成本只相當于貸款基準利率上浮了20%—30%，上浮區間較普通涉農貸款利率低30個百分點左右。三是萊陽梨產業對地方財政收入貢獻度持續增長。萊陽梨產業對地方財政貢獻同比增加5270萬元，增長了11.2%。同樣，地方政府也為重鑄萊陽梨產業的輝煌尋找到了新的市場契機，促進產業營銷模式創新，提高萊陽梨產品產業化程度。

四、“梨農貸”的有效性分析

（一）萊陽梨承包經營權的高經濟價值是其成為抵押標的的重要基礎

抵押品的一個重要功能是起到財產保全的作用，因此銀行更加青睞那些具有高估值的抵押品。一般的土地經營權抵押由于受自然條件、經營的期限、生產項目等因素的影響，不同地區的市場評估價值具有很大的差異性。按照收益還原法進行測算，規模過小，農產品價格偏低的土地抵押價值也較低。再加上農業生產的效率低下與風險性并存，進一步加劇了涉農金融機構的信貸風險，大多數金融機構接受這樣的土地經營權為貸款抵押物的意愿不高。本案例的抵押物——萊陽梨承包經營權因其稀缺性和高經濟價值而獲得了金融機構的認可。萊陽梨從其特征來看是一種絕對稀缺的資源。萊陽市正宗萊陽梨種植面積僅1.1萬畝，主要分布在五龍河流域的蘆兒港、西陶漳、前照旺莊等20個村莊，也即“梨農貸”產品所涵蓋的區域，主要原因是萊陽梨需要特定的水土和高標準的種植技術，客觀條件限制了萊陽梨的種植面積。而且如前文所提到的，這片區域的梨樹都是上百年樹齡的老樹，已經屬于絕無僅有的資源。萊陽梨的稀缺性體現在了其定價中。從表3中我們可以看出，國家地理產品保護區核心區域的一棵具有300年樹齡的梨樹的估值高達3萬元，具有100—200年樹齡的一棵梨樹的估值也高達2萬元。姜姓梨農表示，核心區域萊陽梨的承包經營權價格要高出其他區域的30%以上，這些高估值使得萊陽梨的承包經營權獲得了金融機構的認可。

（二）“有形的手”適當干預起到了市場構建的作用

土地承包經營權是兩權抵押貸款的必要條件，但不充分。有效抵押尚需地方政府和人民銀行在明確權力邊界、便利市場交易等方面發揮作用。從經濟學角度看，政府的職責在于為交易者提供制度保障和市場規范，明確市場主體的權、責、利關系，發揮市場機制的基礎性作用。鑒于農業是弱質產業，農民是弱勢群體，農村經濟和農村金融具有部分公共產品屬性，政府提供公共服務，以適當手段矯正市場失靈是理所當然的。本案例中，政府發文組織農業局、村委參與到貸款的發放和后續管理過程中克服了市場缺失等問題。政府所做的工作包括：一是組織承包經營權的確權發證工作；二是與農戶簽訂《違約轉讓協定》，并規定在梨農違約時村委將收回承包經營權同時確定新的承包人；三是對抵押物的評估提供專業性的建議。這三方面工作克服了承包經營權抵押所面臨的缺乏流轉市場及缺乏價值評估的市場空白等。萊陽市農業局為梨樹承包經營權確權頒證明確了權力主體及邊界，為承包經營權抵押貸款打下基礎；村委參與簽訂《違約轉讓協定》，實際上起到了一個承包經營權交易中心的作用；而對于抵押物的評估，農業局雖然不是提供正式發布的評估價值的專業部門，但其專業性的評估建議具有權威性。在直接的制度供給作用之外，政府還起到了激勵和誘發新制度變遷的作用。為推動土地承包經營權抵押貸款，萊陽市政府出臺了兩個指導意見并設立“梨農貸”補償基金，這些措施激發了金融機構創新金融產品的積極性，起到了誘發新制度變遷的作用。