“單獨二孩”政策引發的思考

陳敏君等

摘要：在計劃生育國策40年來影響造就我國人口發展奇跡的光環下，伴隨人口老齡化、男女性別比嚴重失衡等社會問題，“單獨二孩”政策醞釀而出。文章通過大量文獻閱讀參考的形式，對自建國至今的人口政策進行回顧，并從社會結構變遷、人口對經濟影響及生育觀念轉變三個主要角度分析了政策演變的原因，并基于此，引入社會工作的三大宏觀方法對現行的人口政策如何更好的與社會成員需求結合提出了建議。

關鍵詞：人口政策演變；社會工作宏觀方法；生育觀念

一、當前人口政策下的生育現狀

通過過去40年來實行的計劃生育國策看來，近年來人口出生率一直維持在極低水平，而我國在世紀初已進入老齡化國家，第六次人口普查數據顯示60歲以上人口約占14%，即人口構成模型向“倒金字塔”轉變。故2013年12月28日，全國人大常委會的第六次會議第十二次會議表決通過了《關于調整完善生育政策決議》，該決議表示，父母之間只要有一方是獨生子女，該夫婦即可生育兩個孩子。依據該政策，至2014單獨二孩政策在20多個省實施。 旨在通過該政策的實施來調整我國的人口構成，緩解因老齡化帶來問題。

二、1960年代來我國人口政策的變遷

縱觀我國人口和生育政策的發展，大致可分為70年代前和70年代后兩個階段。70年代前我國的人口和生育政策并不明確，處于初步探索階段。70年代后我國的人口和生育政策隨著社會的發展變遷逐漸更新和完善。

70年代前，由于生產發展的需要，我國人口迅速增長。該發展趨勢一直延續到60年代初期。直到大躍進失敗，我國人口過多的嚴峻形式已經不容置否，且迫于三年困難時期結束后我國經濟發展的緩慢，控制人口和節制生育的計劃逐漸被提上政府議程。隨即頒布《關于認真提倡計劃生育的指示》的公告，在部分省縣號召計劃生育，但由于當時的政治環境使得計劃生育的政策沒有得到很好的實施，我國的人口發展又處于了盲目發展的狀態。

而70年代后，先是70～80年代我國逐漸形成了限制人口增長的“晚、稀、少”政策。由于“文化大革命”的動亂，我國的經濟逐漸下降，人口的數量與經濟發展的不平衡使得本來尖銳的社會問題更加顯著。隨后集中在整個70年代，該政策被提到議程上，進行了不斷地豐富，對控制人口增長起到了很大的作用，但是由于我國人口基數大，人口慣性依然存在，80年代后，我國人口出生率、自然增長率、總和生育率都有一定的增長。因此，獨生子女”政策，即緊縮的一胎化政策在全國開始推行。

進入90年代，標志著我國的生育政策逐漸多樣化和人性化。1991年5月，中共中央國務院根據現實的生育狀況和人口數量提出了《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》。并對具體的人口數量做了預測。2001年12月29日頒發了 《中華人民共和國計劃生育法》，使得原來的政策性規定更加法律化和規范化。2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在中共十八屆三中全會被公布，該《決定》對我國計劃生育政策的意義和進一步完善做了具體的分析和規定。[4] 該《決定》的頒布標志著我國的生育政策在21世紀進入了一個新的階段，對我國今后的政策調整和完善起著十分重要的作用。

三、影響人口政策變遷的因素

自上世紀60年代來我國人口政策的轉變，主要圍繞70年代推行的計劃生育政策作為中心。故主要圍繞計劃生育政策為主的人口政策為對象，分析前后影響其變化的因素。

（一）社會轉型的宏觀背景

自1949年新中國成立，標志我國從新民主主義革命時期過渡到社會主義革命時期；20世紀70年代后期則逐步進入改革開放新時期。由此可見，人口政策調整是伴隨社會結構的調整而調整變化的。新中國成立初，人口的增長帶來的問題能夠被及時提供的就業崗位所掩蓋，而在經歷了三年自然災害之后，我國人口又一次快速增長，此時國家人口與資源矛盾突出，人口的增長不能適應社會的轉型，故在70年代后進行了生育政策的調整。

（二）人口快速增長對社會經濟的滯后影響

建國初，因生產力的解放，促使了大批失業人群就業問題得到解決，這使得當局的政府部門產生了偏差的認知，認為只要發展生產力就能解決失業問題。對人口形成放任自由的態度，再加上傳統的“多子多福”的概念導致人口增長的第一個高峰。而伴隨人口的增加教育住房就業資源等問題頻出，人口快速發展給經濟發展帶來的滯后的影響，使得當局國家領導者認識到需要制定相關政策限制人口過快的自然增長，故在70年代初期，成立計生領導小組、計生機構等，計劃生育工作在全國啟動。而在80年代推行的獨生子女政策，使得計劃生育政策得以完善。

而新世紀來，伴隨我國邁入老齡化國家行列，自上世紀70年代初實行計劃生育政策后，僅通過實施嚴厲的計劃生育政策，我國人口發展模式實現了由“三高”向現代型的轉變，實現了世界人口發展的奇跡。但是相同的這樣的人口政策帶來的結果也具有兩面性，近年來就該政策的實施形成了功績論和問題論兩派。前者認為，計劃生育為經濟發展提供了40 年的人口紅利。[5]而后者認為，40多年計劃生育特別是30多年獨生子女政策制造了一系列重大人口安全隱患和經濟社會風險問題。[6]于是有了2013年來新出臺的“單獨二孩”政策對計劃生育政策的修訂。所以無論是在計劃生育政策實施前，曾一度放開的人口政策，或是在當今社會因面臨老齡化社會而重新調整實施的“單獨二孩”政策，都體現出基于人口發展對經濟的影響，而相應需要做出的人口政策調整改革。

（三）社會變遷帶來的生育觀念的變化

由傳統的自給自足自然經濟作為物質基礎，儒家傳統文化為信念支持，加之維護統治需要及傳統繼承制度上形成的“早，多，男”生育價值體系，逐步轉變為圍繞“晚，稀，少”的生育政策，形成的“晚生晚育，優生優育”觀。

“單獨二孩”政策的推出，正處于傳統生育觀念轉型時期，傳統聯合家庭中，老一代祖輩與當前年輕夫妻生育觀發生劇烈碰撞，如何在這樣生育觀轉變背景下適當調整人口政策是給政府做好工作提出的新要求。

四、社會工作視角下新時期下人口政策改進的政策建議

（一）基于改變生育觀念的一般建議

當前國內研究成果中提到的建議主要從以下幾個方面切入，一方面強調依然要堅持國情的推進計劃生育的國策。同時，政策的調整也應結合實際，不同地區不同條件的處理，因為我們的人口分布是不均勻的，因此人口政策不搞“一刀切”。具體又包括完善教育制度、收入分配制度社會保障制度等。而針對人口老齡化所帶來的問題，通過建立完善的養老體制和社會福利制度與完善養老資金投資渠道等。在生育觀念方面，強調加大宣傳作用，從宏觀層面營造“男女平等”的觀念氛圍。禁止進行胎兒性別鑒定，提高社會經濟水平，尤其加大對農村地區的經濟建設，通過改善生活物質條件，來影響原先根存于農村的生育觀。

（二）社會工作宏觀方法對人口政策調整的介入

宏觀社會工作亦稱做社會工作宏觀實踐，是指在機構和社區內引導積極的社會變遷的相關專業活動。主要包括社會政策、社會工作行政及社區工作三個方面，前兩者的服務對象是機構而非直接的案主，又被稱作間接工作方法，而后者的工作項目也來源于社會政策，同時需要借助社會工作行政的技巧進行實施。

1. 社區工作方法層面

社區教育主要是通過社區家庭教育模式在社區的婚育年齡成員間開展服務活動，它相信每個人都有學習和提高生活的能力，在社區中，工作者完全承擔倡導者，組織者和各種教師的責任。對于新時期提出的人口政策，同時針對這一婚育群體當前的需求，包括結婚生子及接下來的教育撫養等，為了更好的使這一群體的需求在政策范圍內得到更好的滿足，社區工作者通過具體的在社區內進行政策教育的倡導，組織社區內成員進行“單獨二孩”等最新人口政策的講解分析并與社區成員進行分享討論，使得適齡婚育的群體能夠全面把握政策動態，并在政策許可的范圍內進行生育，樹立正確生育觀。

此外，在社區教育的過程中，針對社區成員的“學習反饋”，社區工作者及時的進行整合，同時向上級組織反饋社區成員針對政策中的新要求，以此向外倡導政策的修訂與完善，即實現人口政策與居民需求的充分結合。

2. 社會工作行政層面

是指將社會政策轉換為社會服務的過程，具體到社會工作機構即通過一系列管理活動，保證機構的高效運轉，輸出有效社會服務的過程，其直接服務對象不是案主個人而是社工機構。

（1）政府層面的社會工作行政

是政府的社會福利主管部門按照社會福利的政策和法律，在他們的領域的各種技術和策略的使用工作中，解決、預防和治療社會問題。在人口政策方面，各省、市、區政府的民政部門積極落實中央政策的工作內容，注重因地制宜，促進各地區的人口政策科學、有效的落實。

（2）機構層面的社會工作行政

承接政府層面的社會工作行政工作，就機構所在區域，明確轄區內符合政策要求的服務對象范疇，并制定服務方案及服務標準，進一步組織相關人員對有需求的服務對象群體開展具體微觀的社會工作服務，包括開展互助小組、個案訪談等。

同時，在針對人口政策的實施方面，機構本身要注重發展一套計劃以建立和維持有效的社區關系，以促進具體服務的開展。此外在服務開展中要進行預算與設施維護，以及對服務成效進行總結評估，以提升服務質量，給相關部門及利益群體以交代。

3. 社會政策層面

（1）公共醫療衛生政策方面

具體包括公共衛生及醫療服務兩個方面，針對符合“單獨二孩”政策的夫妻，在政策方面進行倡導維護其權益，特別是在生育二胎過程中可能面臨的相關醫療服務及生育后“第二孩”的醫療服務兩個方面。促使建立新人口政策的配套服務政策。

（2）公共教育政策方面

同樣的，政府有必要加大公共教育投資力度，確保新生人口能夠接受充分的基礎教育，同時設立完善的高等教育體系，培養成有利于社會發展的人才。

（3）針對專門人群的社會政策體系方面

當代國際上的社會政策體系多以普遍的社會大眾作為服務對象，其中涉及特殊的服務對象又主要是“老幼殘婦”等這些群體。而伴隨“單獨二孩”政策的推出，選擇響應政策生育二胎的這一群體，可以作為新的“特殊人群”進行社會政策的保護。

五、結語

當前實施的“單獨二孩”政策，是基于社會經濟發展、老齡人口的增加及社會成員生育觀發生轉變等多方因素的作用，作為實施40多年國策的計劃生育政策，這一政策作為它的補充，嘗試解決舊的人口政策帶來的出生率嚴重下降、出生性別比嚴重失衡等社會問題，其中不可避免的存在不足之處。而作為新世紀社會治理領域的新秀，社會工作在人口政策領域也同樣能夠發揮不容小覷的作用。

參考文獻：

[1]張翼.中國人口控制政策的歷史變化與改革趨勢[J].廣州大學學報（社會科學版），2006（08）.

[2]國家計劃生育委員會.計劃生育文獻匯編（1981～1991）[M].北京：中國民主法制出版社，1992.

[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].（2013-11-15）http： //news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[4]《人口與經濟》編輯部.以貫徹落實中央《決定》為新機遇和新起點努力開創新時期——全面解讀中央《決定》[J].人口與計劃生育，2007（02）.

[5]徐俊，風笑天.獨生子女家庭養老責任與風險[J].人口與發展，2012（05）.

[6]朱秋蓮.建國以來黨的人口生育政策變遷研究[D].長沙：湖南師范大學，2013.

[7]馬小紅等.中國人口生育政策60年[J].北京：北京社會科學，2011（04）.

（作者單位：南昌航空大學）