行政單位內部控制存在的問題及對策

丁保成 蔡飛飛

摘 要：內部控制是指一單位為改善經營管理，提高經濟效益，在經濟活動中建立的一種相互制約的業務組織形式和職責分工制度。它是經濟管理活動不斷完善過程中的產物，經濟越發展，內部控制越重要。健全有效的內部控制制度對行政單位的管理工作起著至關重要的作用。但目前行政單位的內部控制狀況還存在著很多問題。分析問題存在的原因并進行研究，建立健全行政單位的內部控制制度，提高行政運行的效率與效果。本文就行政單位內部控制存在的問題和相應的對策進行初步的研究與探討。

關鍵詞：行政單位；內部控制；問題；對策

行政單位內部控制是提高政府工作效率的重要推動力量。行政單位建立健全內部控制制度，能有效地從制度上限制權力過度集中導致的權利濫用。落實權利制約和權利監督。在保密信息范圍外加大公開力度，使人民群眾的監督真正得以實現，為實現向服務型政府轉型提供制度保障。

行政單位的內部控制是為確保行政權力的規范行使而建立的監督預警機制與制度體系。行政單位不像企業一樣以營利為目的，其通過自身內部控制制度建立來提高管理水平的愿望不高，因為與其自身利益關聯不大。行政單位內部控制制度也是在企業部門內控的實踐經驗和理論成果的基礎上建立發展起來的。目前我國行政單位內控建設研究成果無論從數量上還是質量上都遠遠落后。在行政單位內部控制建設實踐中也存在諸多問題。這些問題的存在制約著政府部門的高效運行。筆者試圖通過分析這些問題存在的原因，并針對性地提出建立健全行政單位內部控制的若干建議。

1 行政單位內部控制存在的主要問題

1.1 內部控制環境薄弱

內控意識是內部控制環境方面的重要內容。許多單位的負責人大都不太清楚也沒有意識到內部控制的重要性。執行時的動力更多的是來自于外部的推動，并沒有真正認識到內部控制是單位內部管理的重要組成部分，管理層內控意識淡薄，難以營造良好的控制環境，落實內控責任更難以實現。行政單位組織機構設置的不合理也在很大程度影響了內部控制制度的實施。而人員的績效考核和獎懲機制的不健全也大大削弱了內部控制的效果。單位文化氛圍的缺失給內部控制體系的建立帶來了不良影響。

1.2 未進行必要的風險評估

行政單位及時識別、評估與分析自身管理與業務層級中可能的風險，這些不確定性影響著內部控制的目標。實際工作中，行政單位大多未建立風險評估過程，未建立識別和應對可能對本單位產生重大且普遍影響的變化的某種機制，通常只將重點放在事中或事后控制中，對事前風險的預測并沒有給予足夠的重視。未能根據外部環境的變化做出及時有效的反應。

1.3 內部控制活動存在缺陷

加強內部控制要求不相容職務相分離，加強授權審批和資產保護控制。行政單位應在對業務活動進行系統分析基礎上，明確可能導致錯誤或舞弊行為，實施不相容崗位分離措施。如授權審批與業務經辦等崗位分離以實現各司其職，達到相互制約的效果。而實際運行中行政單位大多為建立會計內控制度或者雖然建立單位有效執行。部分規模不大的單位，權責未進行明確的分離，甚至因為人員配備不足，存在會計、出納、資產管理等應進行不相容職務相分離的職務一人擔的情況。一些單位雖制定了會計內部控制制度和辦法，當常常由于內外部各種原因為能得到有效、嚴格地執行，對執行的監督不到位，使得內部控制制度形同虛設。

1.4 信息系統與溝通缺失

有效的信息系統與溝通仍然是行政單位建立科學的內部控制體系必不可少的要素之一。而行政單位在上下級信息溝通上，大都只關注政令傳達，對各級對口單位各自管理中出現的問題相互溝通不足，對于中央政策，制度的貫徹執行情況的互通還有待加強。上級部門對下級單位管理狀況的調研及督查指導有待加強，下級單位對上級單位的匯報、請示學習等不足。信息上下溝通需要建立長期有效的機制，堅持執行，及時發現問題，解決問題。

1.5 對內部控制的監督薄弱

內部控制的有效實施需要內部監督系統來予以保證，內部監督是以對行政單位的正常管理活動盡可能不產生影響為出發點，評價、分析控制實施情況，及時發現并糾正行政單位經濟業務中發生的錯誤和舞弊，及時向管理者反饋與內部控制制度有關的缺陷和改進意見，并及時彌補發現的內部控制缺陷。有些行政單位不重視內部控制監督和評價機制的重要作用。內部監督機制的缺失，使得監督和評價的標準不統一，其效果難免差強人意。此外，單位內部很少設立獨立的內部審計部門，大多情況下是接受審計部門的監督，而內部監督的獨立性和權威性的缺失也在很大程度上削弱了內部監督的效力。內部審計人員專業水平不高，不懂得財務和審計工作要點，也會導致內部審計工作無法開展。

2 完善行政單位內部控制的對策

2.1 強化內控意識，健全內部控制制度

在建立內部控制制度環境過程中，領導同志內部控制意識的強弱對單位的內部控制建設成果有著重大的影響。單位領導對本單位發生的經濟業務活動負責。內部控制意識對內部控制制度得以建立和實施起到了重要的保障作用，而內部控制制度對單位的管理活動起到了動態監督的作用。管理層對內部控制制度的認識對內部控制制度建立起到關鍵作用。所以要加強對管理人員的培訓，并對管理人員是否掌握內部控制知識進行考核。

按照內部控制全面性、重要性、制衡性、適應性原則和將內部控制貫穿到各項經濟活動中的要求，建立健全內部控制制度，也要結合具體單位的實際情況。根據該單位的關鍵風險點，有針對性地建立適合本單位又好又快發展的內部控制制度。落實行政單位部門內部決策、執行和監督相互分離的工作規則；對內部控制制度中的關鍵崗位施行責任制，根據工作內容明確崗位職責，保證從內部控制角度看不相容崗位相互分離、相互制約和監督。在進行重大決策時，采用集體研究方式，專業技術領域向有關專家進行技術咨詢并邀請論證的議事和決策機制。建立良性人力資源政策和有效的激勵機制。

2.2 建立健全風險評估體系

行政單位應當重視對風險的認識和識別，建立內部風險管理控制體系和風險定期評估機制，全面、系統和客觀地評估事行政單位在管理活動中存在的風險。從目標設定、風險識別、風險分析、風險應對四個環節來進行風險評估。

2.3 完善內部控制活動

內部控制活動是單位設計和執行的各種控制政策和程序，行政單位需要關注關鍵控制點并針對性地采取有效措施，從而有效保證內部控制的良好進行。具體而言應做到以下方面：根據相關法律法規規定，合理設置工作崗位，分配工作職責及權限，實行不相容職務相分離，以實現權力的制約；明確不同層級人員的授權審批權限和范圍，明確職責，并建立事后審核監督機制，對授權審批的各項活動進行事后監督，堅持責任具體到人，誰審批，誰負責；完善資產管理內部控制制度，保證單位資產安全，資產的增減應當嚴格按照審批控制的要求，在資產采購、使用、保管、處置等各個環節明確各個責任人的職責；建立統一的績效考評體系，實現激勵與問責并施，實現良性的競爭激勵機制。

2.4 加強信息系統建設和溝通

行政單位應當建立信息溝通制度，確保信息及時有效，促進內部控制制度的良好運行。建議整合現有的信息資源，實行分模塊管理的模式，對財務管理、行政管理等重要模塊，建立多渠道的上下級溝通機制。在現有信息傳遞模式下，上下級之間可通過定期舉行電視電話會議等，將自身管理中遇到的問題集中反映，對新政策的變更導致新出現的共性問題，在沒有新的規范指引的情況下，探討合理的解決方法。各部門在使用局域網傳遞信息時除傳達通知等基礎功能外，可將信息傳遞的廣度進行拓展。對共同需要的信息的共享將節約信息搜集時間，提高整體工作效率。

2.5 內部控制監督切實發揮作用

行政單位應制定完善的內部審計制度，并且保證制度能夠得到有效的執行。合理設置內部審計機構，保證其能夠獨立、公正地發揮內部審計應有的效果。同時保證依靠內部審計人員專業勝任能力解決發現存在的問題，及時糾正。真正發揮內部控制的作用。

行政機關由于其本身的特殊性，內部控制并沒有受到足夠的重視，行政單位的管理很多時候會受到上級機構的干涉。而且由于我國實行的是首長負責制，責任追究制落實不到位。也在一定程度上造成行政單位內部控制意識淡薄。權力制約制度缺乏或者權力過度集中，使得行政單位成為經濟犯罪的高發領域。貪污腐敗，奢侈消費使得政府部門的形象大打折扣。行政單位也必須加快建立健全內部控制進程。建立內部控制制度有利于行政單位分析自身管理過程中存在的風險，及時發現問題，修復管理中的漏洞。提高自身管理水平。

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