非政府組織參與城市社區治理的問題與對策探析

王孟晨

[摘 要]隨著市場經濟的快速發展和社會發展模式的轉變，我國城市社區化服務的問題也日益凸顯。本文分析我國現有的非政府組織參與城市社區治理的實際案例，歸納出治理過程中存在的問題。并根據我國目前的國情和政策發展方向，理論聯系實際，從政府層面和非政府組織自身層面出發，縱觀全局，提出解決問題的政策建議及實施對策，為我國非政府組織參與城市社區治理提供理論基礎和具體發展建議。

[關鍵詞]非政府組織；城市社區；社區治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.183

[中圖分類號]D632.9；D669.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2015）10-0-02

非政府組織（NGO）是政府與群眾聯系及在市場經濟下與社會鏈接的主要橋梁，也是構建和諧社會推進社會治理創新的主要動力。首先政府與NGO可以在治理上形成互補，解決一些政府沒有辦法解決的事務。雖然政府是社會治理的主體，但是政府的自身能力有限，不能很好的滿足群眾多樣化和差異化的需求。而NGO利用自身的資源優勢很好的彌補了這一不足之處。政府與NGO之間合作治理不僅解決了群眾多樣化的需求，同時也共享了更多的社會資源。推動非政府組織的健康發展，支持非政府組織參與到社區治理中，為政府提供必要的資源，發揮其在公共事務治理中的作用和優勢地位，與政府之間建立良好的合作關系，為社區居民提供多樣化的服務與需求，可以極大的提高城市社區治理的效率。

1 非政府組織參與城市社區治理中的問題

1.1 制度支持滯后

在西方國家，對社會組織的建立要求比較寬松，社會組織在政府部門的登記更多的是一種流程的體現，且不強制要求登記，也不決定此組織的成立是否合法。我國在1998年頒布的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》是目前我國非政府組織唯一的法律依據。在對非政府組織的管理中，我國的法律制度建設嚴重影響了其快速發展，使其利益也得不到有效的保障。近年來，我國通過修改管理條例，降低了登記門檻，但在具體的實施過程中非政府組織的登記流程與國外的成熟體系相比還比較繁瑣。法律建設越滯后，我國非政府組織的建設就越艱難，政府職能的轉移也只能流于形式，阻礙社會的創新性發展。

1.2 非政府組織的自身能力有限

非政府組織的能力主要包括管理能力、擴張能力、創新能力、活動能力、募資能力和可持續發展能力等。目前我國社會正處于轉型期，需要非政府組織幫助政府擔負較多的社會管理職能，促進我國社會經濟及政治體制的改革。但是我國非政府組織起步較晚，相對來說比較弱小，主體能力欠缺，目前還無法承擔由政府轉移出來的職能。所以現在面臨的一個普遍問題是，不管是自上而下的組織，或是自下而上的組織，都亟待加強自身能力。而在能力建設中最重要的是專業的人才的匱乏。清華大學NGO研究所對我國非政府組織基本情況做了一系列調查，通過對我國非政府組織中的專職人員、兼職人員及志愿者狀況的調查發現，在參與調查的1 313家組織中，6.9%的非政府組織沒有專職人員；33.5%的非政府組織專職人員為1～4人；38%的非政府組織的專職人員為5～9人；44.3%的非政府組織兼職人員為1～4人。而從工作人員的文化成度來看，初中或初中學歷以下的工作人員占11%；高中和中專學歷的工作人員占31.7%；具有大專學歷的工作人員占27.4%；有本科學歷的工作人員占27.8%；而有研究生學歷的工作人員僅占2.07%。因此，非政府組織人才的匱乏和人員素質低是其所要解決的重要問題。

1.3 非政府組織的非營利性面臨挑戰

任何組織開展活動都離不開資金的支持，非政府組織也不例外，活動基礎設施的建設、活動所需的消耗品、交通費及非政府組織本身運營所需的一系列費用都需要大量的資金支持，因此資金的缺失是套在非政府組織頭上的一個枷鎖。不論非政府組織規模大小，都面臨著缺少活動資金的難題，而不開展活動則失去了其存在的意義，更得不到政府及民眾的認可，所以在這種進退兩難的境地中，非政府組織想要生存下去就不得不把籌措資金，尋找生財之道當成發展的首要目標。在這樣的情況下，非政府組織的非營利性也就面臨著巨大的考驗。

1.4 非政府組織過度依賴政府

造成非政府組織很難真正維護社區公眾利益、承載社區公眾訴求的重要原因之一是城市社區非政府組織過度依賴政府。這導致社區公民缺少對本社區的關心，對社區活動的參與度不高，社區公民對非政府組織信任度也很難達到一定高度，阻礙非政府組織的發展。目前，我國的城市社區建設中，盡管各地都建立了不同的制度鼓勵社區公民積極參與到社區的公共事務中，但由于社區公民缺乏對社區的認同感，城市社區的非政府組織服務體系尚未正式建立，社區居民還缺少有效的組織，每個人都把個人利益放到首要位置，甚至在損害公共利益的基礎上獲得個人利益，從而失去了公民之間、公民與非政府組織之間、非政府組織之間相互合作的基礎。

1.5 與政府合作主體間地位不平等

目前，我國社會治理模式處于轉型階段，各個社會組織的分工不夠合理，功能界定也還不夠明確，因此，我國城市社區管理改革中的重點是重新定位非政府組織和政府之間的職能邊界。我國城市社區治理中非政府組織和政府之間并不是簡單的協同合作關系，在城市社區的各項事務中，政府扔占據著主導地位，社區非政府組織則是為實現政府目標而奔走。在這一過程中，非政府組織并沒有發揮其積極主動的作用，缺乏自主性和獨立性，阻礙城市社區治理的廣泛展開。

2 推進非政府組織參與城市社區治理的對策建議

2.1 完善制度，為非政府組織的健康發展提供保障

對任何組織來說，法律法規和制度的建設都是保證其健康發展的最根本條件，為了給非政府組織的發展提供良好的發展空間，提供激勵政策和保障制度，首先應完善相關的規章制度，創新社會治理制度，推動經濟社會的全面發展，并在整體的體系中謀劃、部署。其次，要加強對非政府組織的人才培養和政府政策支持。根據非政府組織的發展特點制定人才引進、資格認定、福利保障等政策，不斷提升非政府組織發展的職業化、專業化水平。再次，在稅收方面，也要給予非營利組織應得的優惠政策。最后，要通過建立政府向非政府組織購買公共服務的機制，適應政府職能轉變的節奏，加快政府職能的下放，讓非政府組織為政府分擔更多的社區公共服務職能。

2.2 改革現有社會登記管理模式

《2011年民政工作要點》明確提出在開展組織管理的改革過程要有效率的發揮基層單位的作用，放寬門檻，簡化程序的同時要加強管理。這也體現了我國政府對非政府組織發展的政策改革。首先，要降低非政府組織成立的要求，簡化中間手續。國外對非政府組織的入會資金并沒有嚴格的審查與要求，組織的人數也沒有固定的要求，有明顯要求的新加坡也只是10人左右，但是在我國卻要求有固定的資金來源，一般在10萬元以上，地方性的也要3萬元起步；在人數限制上面控制的也非常的嚴格，要求30人左右。其次，在登記程序方面要做到一步到位，特別是對草根式的非政府組織來說，登記管理改革即直接向民政部門申請登記的模式是值得期待的。

2.3 建立起非政府組織與政府的多種溝通渠道

政府在摒棄了權威主義觀念的同時，應加強與非政府組織的協作關系，變主導關系為合作伙伴的關系，增強彼此的信任和了解。在網絡發達，信息化飛速發展的今天，政府可以利用網絡平臺與非政府組織建立溝通渠道，增加彼此間的了解和溝通，加強信息回饋，及時發現并解決問題。另外，政府也可以給予社區組織專業的指導，包括對從業人員的專業化培訓，這樣有助于提高組織的專業素養。同時，社區非政府組織也應積極維護這種合作關系，主動與政府匯報反饋，積極尋求合作。

2.4 加強從業人員的專業化培訓，擴大人才隊伍

目標宗旨明確、工作思路清晰、領導決策系統合理、資金來渠道正規、監督機制高效，這些都是非政府組織發展壯大所必須的要素，而要實現這些要素就必須要有更加專業化的團隊，因此，非政府組織要把制定合理的人才計劃作為工作重點。非政府組織要加快引進高素質人才，吸收更多高學歷和經驗豐富的人才加入到社區服務的志愿者隊伍中來，具有專業技能的人才也是一個組織不可獲缺的人員構成。非政府組織也可以以一定的薪資報酬來保證從業者的歸屬感，降低崗位職員流動率。同時，要加強對原有工作人員和新人的系統化、專業化培訓，加強理論學習、加大實踐鍛煉，轉變社區服務者的工作思路和工作方式，在以服務社區為目的的同時為社區的建設和治理做出貢獻。

2.5 擴展資金來源渠道

建立良好的發展機制，擺脫對政府的依靠。在非政府組織提供公共服務的同時也可將服務作為產品出售來獲取利潤，但是要建立在費用低、民眾自愿付費的基礎上，這樣的交易關系也會讓公眾認為付費能夠保證服務的質量。同時，非政府組織加要強與企業間的合作，建立共同營利的合作平臺，利用非政府組織與企業之間的優勢互補來實現雙方的利益。通過這種模式，不僅能使社區非政府組織得到更多資助，也能加強企業員工對公益事業的認可和參與度，增強社會影響力，使其公益性的本質得到更好的展現。

2.6 建立有效的社區監督體系

2.6.1 加強信息公開

非政府組織的首要目標是實現社會公共利益，其在資金籌集、機構建設、財務管理等方面都有著自己的特殊之處。在資金來源方面，非政府組織的資金主要來自社會團體或他人的捐助，其資金的所有權和經營權的分離產生了委托——代理關系。在委托代理中，非政府組織資金的運營應該向捐助人負責，同時非政府組織實現社會公共利益的目標使其承擔更多的社會責任。所以，非政府組織在信息公開方面，要比一般的企業做的更為徹底。在公開內容方面，非政府組織除了要對組織資金的獲取、使用和管理方面進行公開，還要對本身的組織結構、項目活動、管理機制、決策流程、人員構成等相關信息予以公開；在時間方面，非政府組織的信息公開要有及時性，使委托人或捐助人可以隨時獲取需要的信息，并接受社會公眾對其的監督咨詢；在信息公開的渠道方面，要呈現多元化發展，非政府組織應該通過中介機構、監管部門、媒體等多種途徑公開信息；在技術手段的運用方面，非政府組織應充分利用現代化信息技術，實現信息的高效傳遞。完善信息披露機制是非政府組織在城市治理過程中的必然選擇，高效的信息公開制度是非政府組織實現社會公益目標的基礎。

2.6.2 形成互動監督

非政府組織的相對獨立性，決定了其是對公眾對社會負責的，所以對非政府組織來說，社會監督是對其最重要也是最有效的監督。在非政府組織的運營過程中，應把其財務、管理、活動等方面的信息向社會公眾公開，從而形成有效的動力，促進非政府組織績效的提高。目前，在我國非政府組織的發展過程中，組織自身的發展過于依賴組織領導人的能力和資源。所以，要加強對組織主要領導干部的監督，保障其在法律允許的范圍內行使管理職能。同時，隨著非政府組織的資金來源渠道日益多元化，也要加強對其財政收支情況的監管，完善財務監督制度，保障非營利組織的公益性。

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