政府未來治理模式與中國實際國情的相容性評析

王振波

[摘 要]彼得斯的《政府未來的治理模式》一書，解析了4種治理模式，包括市場模式、參與式國家、彈性化政府和解制型政府；同時，結合每一種治理模式，與中國實際國情進行了相容性評析，得出每一種模式都有可借鑒之處，但卻不能全盤吸收和移植。歸根結底，中國特殊的國情決定了四種治理模式的選擇性借鑒和吸收。

[關鍵詞]政府；中國；治理模式

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.189

[中圖分類號]D61 [文獻標識碼]A [本文編號]1673-0194（2015）10-0-03

在蓋伊·彼得斯的《政府未來的治理模式》[1]中，首先闡述了傳統公共行政的6個原理，包括政治中立的公務員制度、層級制及規則、永久性和穩定性、制度化的公務員制度、內部管制及平等。在此基礎上，筆者概括性的闡述了4種治理模式，包括市場式政府、參與式國家、彈性化政府和解制型政府。通過分析4種治理模式，結合當代中國實際的行政體制，進行兩者的相容性分析，具體分述如下。

1 市場模式

市場模式的基本觀點是政府改革采用市場的管理方法和技術。而引入市場模式必要性是傳統官僚體制存在的問題，具體包括激勵機制的不完善，難以促使官僚人員高效率的工作；最大限度的機關預算來滿足官僚的權力和物質需求；不適當的公共政策執行對社會相關組織產生不利影響。

引入市場模式的依據主要包括：一是市場機制在分配社會資源方面有效率；二是官僚機制的弊端，如官僚的利己行為，傾向于提供過多的私人財產，利用壟斷權力和不對稱的信息資源增加個人利益；三是理論界的倡導，新公共管理學派倡導將私人部門的管理技術和方法運用于公共部門。

通過與市場模式對比，筆者分析了官僚體制的優越性：一是某些由政府壟斷提供的公共服務比由通過競爭方式提供的服務更加有效率；二是政府引入市場模式而帶來的自主權及決策權的擴大會產生更多的控制權問題；三是政府有權制定相應的法律法規，這是市場模式無法企及到的。接下來筆者從以下幾個角度把市場模式引入到傳統官僚體制中，具體如下。

一是從結構的視角分析了傳統官僚制的不足和市場模式的優點。傳統官僚制部門的弊端主要包括：組織結構的龐大化和壟斷性；服務成本的過高不下；對外界反應的遲鈍性；照章辦事的機械性運轉機制。同時，筆者開出了針對上述問題的“藥方”：組織結構的扁平化；公共服務的民營化（用私人或半私人組織提供公共服務）和權力下放（將大部門分解成若干較小的部門）；決策權和執行權的分離；四是府際關系的重新調整（中央與地方權力分散）。

二是從管理角度把市場模式引入到傳統官僚體制中。在人事管理方面，筆者引入績效工資制取代以資歷為標準來定報酬等級；同時，討論了行政人員績效考核的種種困境，包括考核中的技術障礙；團隊概念與個人中心觀點在績效考核中的矛盾和沖突等。在財務管理方面，取代以往政府萬能的職能角色，推行購買者與提供者的分離，建立內部市場，促進競爭，筆者列舉了醫療改革的例子；在市場檢驗方面，應推行公共服務的合同外包，讓公共部門參與到公開競標的活動中。

三是從政策制定角度分析了市場模式引入到傳統官僚體制中的可行性和存在的問題。文中論述了將官僚制分散成多個獨立自主制定政策的企業型機關，其優點是快速反應外界的變化，有利于政策中凸顯革新精神和冒險精神；而實際倡導市場模式的改革家卻期望組織遵循上級部門的政策和命令。筆者以一種客觀的角度分析了政策制定“企業型化”的弊端：一是公務員的政治化傾向；二是協調和控制問題；三是增加社會交易成本；四是加劇了組織之間預算和政策方面的競爭；五是公民角色被貶低為消費者。

四是從公共利益角度闡述了市場模式取代傳統官僚體制的可行性。市場回應公共利益的界定標準包括：一是公共服務成本是否低廉；二是政府對市場的回應性（市場模式下的責任制以結果測評）；三是公民身份的重新界定——消費者和納稅人。本文最后指出擴大公民公共服務選擇權的實現途徑包括：一是打破公共部門壟斷服務，公共服務市場化；二是發行代幣券；三是服務項目信息的提供。

市場模式與中國國情的相容性評析：相容是指各主體之間具有相似性，可以相互容納、包容。盡管事物有質的區別，但在一定的條件下或時空中仍可以包容。相容的表現形式，既可以是相容幾方的和諧共處，也可以表現為他們之間的相互替代。而相容的另一極端是“排斥”，即個體之間難以在一定的條件下或時空中相互兼容，接納。相容性是指個體之間在一定條件或環境下互相容納、共處、互換的程度或性能。相容的過程是個體之間的妥協或協調（各主體之間仍保持原來的“質”）。個體或組織之間相互吸納或借鑒彼此越多，則表明彼此相容性越高，反之亦然。

中國的政治生態環境為市場模式引入提供了條件。西方市場模式是建立在西方各主要資本主義國家高度發達的市場經濟制度基礎上，與此相類似，中國市場經濟體制的不斷完善也為彼得斯“市場模式”的引入提供了條件。改革開放以來，市場在資源配置中作用的認識經歷了“輔助性”“工具性”“基礎性”，再到十八屆三中全會確定的“決定性”[2]。由此可見，市場作用認識的轉變彰顯了黨和國家對市場的認識。

經濟基礎決定上層建筑，市場經濟的確立和不斷完善，必然會要求政府對上層建筑進行改革和調整。中國的改革已經進入深水區，改革的深度和廣度是史無前例的。提高政府公共服務的效益和社會治理的能力，站在工具理性的角度分析，就是要不斷改善政府治理的方式和方法。中國國情的復雜性預示著中國引入市場模式是有條件的，找到“市場模式”適應的土壤是其模式能否與中國國情相容性的關鍵。中國地區發展的不平衡性也決定了對“市場模式”引入的有條件性。其中部分發達地區已經具備了這樣的條件，可以引入市場治理機制，在政府運行結構上，決策與執行分離，組織結構扁平化，在公共服務的提供方面，引入市場機制（如民營化，權力下放以及合同外包），在公務員的管理中注重引入績效機制，這既是改革的目標，也是適應全球化的需要。

但要注意，盲目引入市場模式，缺乏對中國實際國情的考慮，可能使改革的成效適得其反。如國有經濟的主導地位，無論市場模式如何引入，都不能動搖社會主義的基本經濟制度，這是原則性的規定；再如“國退民進”，國有企業在退出市場的同時，政府就不能完全放任，后續的政府監管是保證經濟正常運行的重要組成部分；在人事制度方面，中國特殊的國情是堅持“黨管干部”的用人機制，即堅持中國共產黨的政治領導，思想領導和組織領導；在人事考核中引入了績效考核機制（德、能、勤、績、廉），對相關干部進行約束。此外，對待公共服務外包工作，政府要制定科學的外包制度和程序，防止尋租腐敗現象的出現。

2 參與式國家

與參與式國家相比，筆者探討了傳統官僚制的弊端，如層級制自上而下的管理形態限制了組織成員對其工作的參與，使他們產生距離感和對組織承諾的下降。而參與式國家的核心理念是政治意識形態的反市場化，追求更民主，更集體性，政治性更強的機制來影響政府；參與式國家關注的對象是行政系統中較低階層的人員和組織，其基本假設是大量有能力和才華的員工未能很好地使用，他們和顧客與公共組織所提供的產品和服務的關系最為密切，對決策計劃有較深的認識，掌握的相關信息也較多，如果這些員工的潛能得到充分的發揮，那么政府公共服務將會變得更好；其基本理念是縮減傳統官僚制中的層級制和技術統治，關注國家與社會之間的關系以及公民的決策參與機會。

參與式管理認為，在管理和決策等方面，對組織內員工授予充分的權力將會激勵員工努力工作，促進其與上級管理者更多的溝通，提高公共服務水平。但也存在一些障礙：一是參與授權帶來的組織成員的自行決定與法律規定之間的矛盾；二是服務質量評估方面的難題；三是基層官員是整個組織有效運作的核心，積極參與拉近了顧客與行政組織之間的距離，但其評估存在技術難題；四是其局限性包括缺乏合法性和權威的正當性。

參與式管理認為，參與式管理是對話式民主（公民參與式民主），其基本觀點是官僚組織無法獲得制定政策的全部信息，而公眾對重要決策的參與則會使政策失誤降低，促進政治民主和服務創新理念的產生。參與式民主對政府的要求包括：一是政府的開放性；二是政府制定相應的法律法規等來規范公民民主參與的內容、程序等相關內容。參與式管理進一步引出共有社會（公民社會或第三組織的發展）概念，否認官僚體制在提供公共服務方面的核心地位，代之其位的是合作方式和個人參與；同時指出，實現共有社會的途徑，包括政府應培育和創造第三部門以及市場改革者創造更多的自治機關。

接下來筆者從以下幾個角度闡述了參與式國家，具體如下。一是從結構的視角分析了參與式國家，認為參與式國家是注重過程發生中的程序而不是結構。促進參與式國家過程順利開展需要結構方面的改革，包括組織結構扁平化和建立新結構，尤其是單一目標結構。本文指出了公民參與的爭論，如顧客身份確定的問題；參與權界定（ 公民權與消費者權利）；參與方案中的事后運作而非事前控制。二是從管理角度分析了參與式國家，認為組織能否良好運轉的基本前提是基層員工及服務對象能否直接參與管理、決策。但在允許和鼓勵決策過程中，更多參與對話來增強整體治理的同時，也存在控制成分問題。三是從政策制定角度分析了參與式國家，認為在政策制定過程中，基于分權的基層員工參與更傾向于自下而上。本文指出了基層員工參與的優勢，如基層員工處于公共服務“第一線”；組織內有效的溝通可以使低層員工通過組織層級把影響決策的意見傳送出去；低層員工享有的自由裁量權（行政裁量權必須在職務與責任上取得平衡）。本文同時闡述了基層員工在政策參與中帶來的挑戰，如組織員工被賦予更多自我決定權而帶來的協調一致問題；協商與對話可能在政策制定的組織間產生矛盾；參與使決策民主化而又可能使決策缺乏彈性。四是從公共利益角度分析了參與式國家，指出通過四種參與方式來實現公共利益，如政府開放，信息公開。政府公開公共服務的績效評估標準或基本服務目標；組織員工決策獨立性的增強和影響組織政策能力的實現；決策參與內容中的公共利益是通過公眾對話方式來實現的；公民本身能夠投入政策選擇和服務提供的過程中。

參與式國家與中國國情的相容性評析：參與式國家認為，參與的主體不僅包括政府行政系統中基層工作人員，還包括社會中的第三部門和公民主體；參與式國家注重參與過程的設計，但缺乏明確的參與結構構建和相應合法、合理性的參與實現機制和運作平臺；基層員工的參與機制合法性源于政府公務員的政治和行政二分法的融合，即公務員既要執行上級和政治家的決策，又要在彈性的行政區間內提出相應的決策建議。此外，一線行政人員擁有豐富的行政資源和充分的顧客信息，但在強調發揮政治民主的同時，也應考慮基層員工參與的合法性，責任性，行政效率和行政權力的過度行使而帶來的負面效應。

參與式國家與我國相容性方面面臨著諸多問題與挑戰，概括如下。

一是中國本身的干部制發展的并不完善。相對于西方較長的干部制發展歷史以及過度干部化出現的問題，我國干部制的建立和發展還在摸索和完善中，即我國干部制發展不是過度，而是不足。如果說西方過度的官僚化限制了基層員工積極性和創造性的發揮，那么我國的當前基層干部亟需進一步加強依法行政和依規則辦事。基層行政人員由于本身的學歷、資歷以及相關法律，法規的漏洞，出現諸如“不作為”和“亂作為”的現象，不嚴格執法和亂執法，嚴重影響了行政權威的合法性以及政府在人民心目中的合法地位和形象。

二是中西方第三部門的異同。相對于西方較發達和較成熟的第三部門，我國的第三部門在近幾十年仍在發展和完善中。中國第三部門的最大特點是類似于政府的“第二個衙門”。無論是在組織結構和運行上，還是在領導體制和職能定位上，更多顯現的行政權力的延伸。這可以從以下幾方面進行分析：從人員組成上看，第三部門往往吸納的是從行政系統中退休出來的公務人員；從運行體制和領導體制上看，第三部門唯政府“馬首是瞻”；從資金來源上分析，第三部門大部分的資金來源于政府的財政撥款；從職能定位上看，第三部門分擔這政府的部分社會職能。而西方的第三部門往往是獨立于政府之外的組織，有明確的組織使命和目標，組成人員往往是社會中公民，資金主要來源于組織成員繳納的會費或其他的社會捐贈；在社會合作治理中，發揮著自己應有的角色和職責。

三是中國公民直接的參政議政有待進一步發展。相對于西方較發達的參政議政民主制度，我國公民的直接參政議政制度仍有待進一步發展。黨管干部與民主選舉的沖突，直接民主與間接民主的不協調，公民直接參政議政遇到的困難和阻力，制度設計和民權安排的失當等，這既是我國的現實國情決定的，也是當前我國政治制度發展的現實決定的。

3 彈性化政府

彈性化政府的核心理念是政府可根據環境變化制定相應的政策，而不是以固定方式回應新挑戰。相對于彈性化政府，官僚制存在著種種弊端，包括：政策的保守性、員工的服從性、政策優先順序和治理風格的永久性及公共預算的增加。

從穩定性視角切入，本文指出傳統官僚制追求政策的穩定性，而彈性化政府則依據政策的價值，廢除不適當的政策，而保留有效的政策；同時，公務員終身制應向靈活多樣的聘任制發展；組織記憶既是學習借鑒的寶庫，也是未來改革創新的障礙。

從組織永久性入手，本文分析了傳統官僚制的弊端和改進對策，如針對組織間協調的困難，提出了臨時性組織的建立；針對永久性組織無法解決實際問題，指出彈性組織有較高合法性，對政策結果施加更多影響；多數工業化社會勞動力市場的根本轉變，導致傳統終身雇傭制的解體；政府調整自身適應經濟變化的需要，如臨時性組織或彈性組織的出現，取代傳統官僚體制。

接下來筆者從以下幾個角度闡述了彈性化政府，具體如下。一是從結構的視角分析了彈性化政府認為，彈性化政府內部采用可選擇的結構機制，以是否具有彈性作為檢驗標準，以取代擁有政策永久性的傳統部門和機構；彈性組織必須隨時對快速變化做出反應，但其同時存在的弊端是責任性和穩定性問題。此外，闡述了彈性化的結構——虛擬組織，其具體內容包括：以現代信息技術為支撐，為了特定的目的而形成的一體化組織；形式上具有松散性、非正式性、非固定性、多元化和靈活性；組織成員具有自律性，有共同的價值追求和目標追求；但其同時存在的弊端包括：責任性問題、穩定性問題、管理性問題和合法性問題。二是從管理角度分析了彈性化政府認為，這時的管理已經演變為臨時性管理，其存在的弊端包括：公務員對政府服務承諾的下降；公共部門臨時性和兼職性，削弱員工的責任感和追求卓越的動機；臨時性任用可能導致公務員制度中的責任，忠誠、廉潔等價值觀的喪失；而其帶來的益處包括：節省政府開支，樹立廉潔的政府形象；適應當代經濟所需的任用制度；有利于政府快速有效地對面臨的危機或社會需求做出反應。三是從政策制定角度分析了彈性化政府認為，政治動力要求政府計劃和決策趨于永久性；政策的制定的類型包括實驗社會，政策博弈，政策實驗方式，權力下放，民主實驗室；彈性任用機制可能導致進行事實上的實驗；彈性化政府對政府經費分配具有重要意義。四是從公共利益角度分析了彈性化政府認為，政府組織永久性程度降低，可以避免大型計劃浪費；而較低的稅賦可以使公民受益，盡管特定受惠對象因組織員工知識有限，責任不強而處于不利地位；政策協調和連貫性的優先順序的確定有困難（對于永久性組織），但彈性化組織可以解決這一困境；公眾因政府創新和較少的僵化而受惠，但也可能會損害弱勢群體利益；彈性化理論在對方案的評估，尤其是短期方案評估，往往不盡恰當。

彈性化政府與中國國情的相容性分析：彈性化政府組織強調政府政策的“與時俱進”，組織員工的可更換性（否定終身雇傭制），忽略組織價值和相應的制度精神；彈性化政府實質上是圍繞政府效能的提高而通過使政府具有“彈性”來實現。

第一，我國是中國共產黨領導下的社會主義國家。中國共產黨是通過政治方面，思想方面和組織方面來實現對國家領導。中國共產黨堅持的解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實的執政理念，是政府系統推進一系列改革的思想指導。正是中國共產黨通過黨政結構和憲政結構來貫徹一系列發展理念，實現了大政方針政策的彈性化和彈性化政府的實現。

第二，我國的人事制度是缺乏彈性的，進入公務員隊伍的“入口”方式是公開考試、選任、調任和聘任，而在公務員隊伍的“出口” 方面（公務員隊伍的退出）卻缺乏科學合理的競爭淘汰機制，公務員隊伍始終保持著穩定性。探究其原因，涉及到公務員“出口”的考核方面存在很多問題，如考核的概念過于泛化，并無細化的標準；過分注重結果，對公務員考核缺乏均衡性，容易誤導公務員一切以“實績”為出發點和歸宿點；在考核程序上，又分為對領導職位考核和非領導職位考核，對領導職位考核規定的相對模糊，只是籠統規定“由主管機關按照有關規定辦理”；對非領導職位考核，先由公務員本身做自我總結，主管領導吸納群眾意見后提出考核等次，再由本機關負責人或考核委員會確定考核等次；而實際操作時主要由部門或單位領導、人事部門有關負責人和公務員三方參與完成的，“異體”的意見和建議并未被吸納到公務員考評隊伍中。從考評的結果來看，優秀、稱職、基本稱職和不稱職4個等次中，基本稱職也是讓人很難把握的模糊概念，“基本”稱職中的“基本”很難把握，這是否意味著做好本職工作，沒有違紀違法，就是考核合格，而把消極的服務意識和服務方式，高額的成本付出等“庸政”“懶政”和“不科學的理政”排除在外，這尚無定論。

4 解制型政府

本文指出，政府解制的背景是法條，規章過多，嚴重束縛組織及其成員的活力；政府“解制”就是用其他的控制形式來代替法令規章式的控制；解制的原因包括：增加新規則并不比保有舊規則好到哪里去；控制會產生浪費；繁瑣的規章制度導致行政遲緩，缺乏彈性。

解制型政府假設，如果限制官僚體制行為的內部管制措施能夠得以廢除，那么官僚制將有能力也愿意促使政府更好運轉；解制型政府的條件包括：解制型政府要求公共管理者不僅要具有企業家精神，而且還具有民主領導人的某些品質，具備高尚的道德品質；創造公民導向型的服務組織文化： 責任感，誠信，敬業；公務員制度的精神只有在官僚制組織中占優勢的情況下，解制式改革才能獲得成功；公務員的職業價值觀：忠誠，正直，公平，清廉，是減少對公務員事前控制成為現實的重要前提。解制型政府設想：公共利益可以通過更積極，束縛少的政府來實現；公務員大都是由樂于奉獻，才智卓群的人組成。

解制型政府的內容是賦予官僚機構更多的決策權和財政預算權；解制型政府的優點包括：廢除人事控制的相關機制；發揮管理者的創造性；并不排斥科層制；解制的現實困境包括責任制的合法性問題和管理者對所屬員工的客觀測評問題。解制的弊端 ：公務員作為理性經濟人，可能會推卸責任，玩忽職守等，產生低效，官僚化的組織；可能給社會某些團體帶來好處，產生“負面的”重新分配；組織各自為政，缺乏協調一致，損害集體利益。

解制型政府與中國國情的相容性分析：解制型政府適用的前提包括，高度發達的經濟及完備的政治制度；過度的法律法規規章不僅限制了具有高度社會責任感的行政人員之積極性，而且也限制了他們的創造性。

相對于西方過多的行政規章制度而給政府帶來一系列負面影響，我國的現實國情是法律法規的相對不足而造成的行政效率低下，行政能力不強，政府的尋租和行政系統的紊亂等。對于當前我國政府的發展而言，要保證政府治理水平不斷提高和依法行政的有力實施，不是要減少法律法規等制度，而是要不斷加強和完善相應的法律法規，不斷完善各種條例和制度，使政府在相應的法律法規范圍內行使相應的權力，約束政府行政權力，規范公務員的行政行為，不斷提高政府的運行效率和執政為民水平。

對于正處于發展中國家的中國來說，現實的國情和政治制度，法律法規不完善和不健全，以及行政人員各種素質亟需提高等現實困境，要求政府及其政策制定者與其賦予行政組織及其成員更多的自主權，不如明智的完善外在的法律法規，加強外因性強制力的控制，嚴格規約行政組織及其人員的行為，這既是符合現實我國不完善的傳統官僚體制的建設，也是保證轉型期中國經濟社會持續健康發展的外在要求。

5 結 語

蓋伊·彼得斯的《政府未來的治理模式》發端于西方，是時代的產物。彼得斯提出的四種治理模式濫觴于西方的政府管理和治理的學術“場”，是在一定的政治、經濟、文化、法律以及各種制度等背景下“誕生”的。我國是社會主義國家，國家的性質是人民民主專政；我國正處于改革開放的“十字路口”，政治、經濟、文化、社會、環境的改革是“五位一體”、全方位的。盡管中西方在政治、經濟、文化等方面存在很多差異，但兩者之間仍有共性和相通性，“古為今用，洋為中用”，西方的先進管理方法和技術仍然可以作為政府改革的參考和借鑒。把蓋伊·彼得斯的政府未來治理模式與中國實際國情進行相容性分析，正是推進政府有序改革，少走彎路，全面實現“兩個一百年”目標的重要途徑。

主要參考文獻

[1][美]蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].吳愛明，譯.北京：中國人民大學出版社，2001.

[2]史蕾.從“輔助性作用”到“決定性作用”——黨對市場在資源配置中作用的認識演變[J].學習與實踐，2014（2）：43-49.